2023年现代城市突发事件预测预警的运行机制.docx

现代城市突发事件预测预警的运行机制 导读：突发事件预测预警是一个完整的系统，面对6大任务，内含2个体系。技术体系趋向网络化、集成化和信息化；管理体系强调常设性、系统性和专业性。目前，两大体系的运行机制仍在建设之中，存在条块分割、块块分割、部门分割的问题，缺乏有效的综合协调、管理、发布机制。为此，必须理顺体系自身内部与外部的关系，以及两大体系之间的关系。 城市突发事件的预测预警是指城市政府及职能部门通过观察、监测、信息采集与分析等方式，对突发事件发生、开展的趋势作出评估、推测，并对即将发生或者可能发生的突发事件发布警报的活动。突发事件预测预警的内容主要有六：一是对突发事件的类别和发生区域作出预判；二是根据一定标准对突发事件的级别或者严重程度作出预测；三是对突发事件发生区域内受灾对象的承灾能力作出预测，以便对受灾对象实施救助或者引导；四是对突发事件发生区域内应急系统的抗灾能力进行预测，以便公共资源的科学调动和合理使用；五是对突发事件可能引发的次生灾害和衍生灾难进行预判，以做好全面应急的各项准备工作；六是根据已掌握的各种信息，为突发事件应急指挥机构提出适当建议，以作为突发事件应急指挥机构的决策参考。 一、突发事件预测预警的两大体系 突发事件预测预警体系是指承担突发事件预测预警职能（职责）的实体，包括机构与人员等。在我国，这一实体由两大体系构成。 （一）技术体系 技术体系是指效劳于突发事件预测预警的技术平台，构成这一平台的既有物的要素，也有人的要素，是物与人的有机结合。物的要素包括计算机网络、科学设施和仪器装备、科学数据、科技文献资料等；人的要素包括各种专业机构和专业人员，诸如研究院、研究基地、研究中心、研究室、实验室、信息中心、情报中心、技术中心等。在当代，这一体系已呈现出类型化、覆盖面广、科技含量高的特点和开展趋势。以覆盖面广为例，2022年1月18日至22日，世界减灾大会在日本神户召开，来自150个国家的4000多位政府官员以及非政府组织的代表出席了会议。会议的中心议题是在印度洋建立一个海啸早期预警系统，同时勾画出“全球早期预警系统〞的蓝图。方案中的全球早期预警系统，其覆盖范围不局限于印度洋，而是囊括地球上的所有海洋。从内容上看，所有天灾人祸，台风飓风、化学事故以及燃油泄漏等都包括在内。我国在2003年突发公共卫生事件后，加强了突发事件预测预警技术体系的建设，一些自然灾害（地震、水旱灾、极端天气、森林火险等）和公共卫生事件预测预警的技术体系不断完善，有些已到达系统化、网络化、集成化和信息化程度。此外，依托各级平安生产监督部门而建立的事故灾难预测预警技术体系也已根本形成。 （二）管理体系 管理体系是指对突发事件的预测预警具有管理、指挥、控制、协调、指导等职能的体系，主要由政府、政府职能部门、突发事件应急指挥机构、突发事件应急指挥机构的办事机构等构成。现阶段，我国突发事件预测预警的管理体系呈现出三个特点，即常设性、系统性和专业性。 常设性是针对临时性而言的，突发事件预测预警管理组织的普遍设立，在组织形式上改变了应急管理依靠“临时指挥部〞的权宜做法，说明我国政府机构序列的新变化，从更深层次看，也是我国政府职能面对社会复杂程度加剧情态所进行的适应性调整，因为，任何政府机构的增减都要受制于社会变化和政府职能的调整。 系统性是针对个别性而言的，上至中央政府、下至县级以上地方各级政府，我国政府突发事件预测预警管理组织在纵向上是上下对口的，与我国其他政府部门的领导体制一脉相承，是行政领导、行政指挥的组织保障。 专业性是针对粗放性而言的，我国政府在许多管理领域仍存在着粗放有余而集约缺乏、专业化缺乏的倾向。粗放管理的原因是多方面的，其中最主要的变量是意识、技术、机构与人员等。突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会平安事件等四类，其中每一类又包含假设干小类，例如自然灾害方面的海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害等，事故灾难方面的交通事故、生产事故、危险品泄露、爆炸、火灾等。我国政府基于不同部门的职责权限所设立的相关类别突发事件应急指挥机构，对于有效处置发生在特定领域的、不同类别的突发事件较为有利，意味着我国应急管理已逐步从粗放管理转向了专业管理。 从两大体系的分工看，技术体系主要负责突发事件预测预警的灵敏性、准确度、信息传播的畅通与阻滞等技术性问题；管理体系主要负责突发事件预测预警政策法规的制定及其执行等宏观管理问题。从两大体系的关系看，技術体系为管理体系提供信息与决策咨询，管理体系那么决定技术体系的配置、布局、建设、运行及其运行规那么等，对技术体系具有领导与指导功能。 二、突发事件预测预警体系的运行机制 突发事件预测预警体系的运行机制是指承担突发事件预测预警职能的机构与人员之间的制度化的关系模式。突发事件预测预警的机构与人员之间依据一定的运行机制发生互动，诸如两大体系之间如何互动，不同职能、不同级别的预测预警管理机构的工作如何衔接、协调、沟通、协助，信息如何共享，上级对下级如何命令、指挥、监督、指导，下级对上级如何反响、报告，如何与社会形成互动等问题，都涉及到预测预警体系的运行机制问题。与“体系〞这一相对静态的概念不同，“机制〞更倾向于是一个动态概念，它反映组织与组织之间的关系和相互作用。正是在不同职能、不同级别的预测预警组织的相互作用中，政府的应急管理过程得以展开并显现出效率与效果。对于这一机制，我国突发事件应对法主要从六个方面作了规定。 （一）监测机制 监测是指对突发事件实施不间断的、实时的监视观测活动，以便随时掌握其开展态势。监测更多地应用于对自然灾害、事故灾难以及公共卫生事件的预测预警中，是突发事件预测预警的根底。目前，突发事件的监测日益受到国际社会的重视。例如，2002年，联合国教科文组织和环境规划署召开会议，会后花费250万美元，用了大约3年时间建成了覆盖加勒比海、墨西哥湾和巴哈马地区的“加勒比海海啸预警系统〞，该系统包括两个网络，即监测巨浪的海平面计量网络以及地震与气象网络。对于突发事件的监测机制，突发事件应对法第41条明确规定，政府及其职能部门的职责主要有五，即建立、健全、完善根底信息数据库和监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测工程，提供必要物质设施并配备专业人员。可见，突发事件监测机制的建设是以政府为主导，而运行那么是以专业人员为主导，表达了突发事件预测预警两大体系之间的互动。 （二）预警分析机制 预警分析是指在监测以及信息汇交的根底上，由有关部门或者人员对突发事件发生的可能性进行评估、会商，并作出诊断的活动。预警分析的组织者是县级以上地方政府，参加者是相关政府部门、专业技术人员、专家学者等。专业人员的参加说明预警分析带有较强的专业技术性，同样表达了突发事件预测预警两大体系之间的互动，突发事件应对法第40条对此有明确规定。 （三）预警报告与通报机制 预警报告与通报是指政府及其有关部门在预警分析的根底上，对认为可能发生的突发事件，向上级政府及其主管部门报告并向其他有关单位通报的活动，突发事件应对法第40条、第46条对此有明确的规定，从中可以看出突发事件预警报告与通报具有“集成性〞，需要打破信息封锁、条块（部门）分割、地区封闭、各自为政等行政习惯或者管理体制。 （四）警报动态发布与报告通告机制 警报动态发布是指政府根据突发事件的动态变化情况依法发布突发事件警报。警报的发布并非一劳永逸，需要根据突发事件的开展变化情况决定发布、重新发布或者解除发布。突发事件应对法第43条规定了警报的事前发布与报告、通报，第47条规定了警报发布后的重新发布和解除发布。突发事件警报动态发布与报告、通告机制所涉及的权力关系包括上级人民政府、当地驻军、毗邻或者相关地区政府等。 （五）预警期的监测、预报、预警机制 发布突发事件警报并进入一定级别的预警期后，突发事件的预测预警活动并未停止，突发事件应对法第44条第2项、第3项、第4项对此有明确的规定。这些法律规定涉及的主体包括相关政府部门、专业机构、监测网点、专业技术人员等，其在预测预警方面的职责主要有三：一是对突发事件的发生、开展情况进行监测、预报、预警；二是对突发事件的信息进行分析评估，预测突发事件发生的可能性、范围、强度、级别等；三是发布预测信息和评估结果。预警期的监测、预报、预警既是先前应急管理活动的继续，也是下一步应急管理活动的依据。 （六）国家机关之间的关系 突发事件预测预警涉及多个国家机关，包括国家行政机关、军事机关、司法机关、立法机关等。突发事件应对法对这些机关之间的关系都有所标准，例如该法第13条规定了诉讼、复议、仲裁等活动的中止；第16条规定了行政机关突发事件应对措施向本级人大常委会的备案和报告制度。这些规定对于处理突发事件状态下行政权力与其他国家权力之间的关系具有重要意义。 尽管我国突发事件应对法用多个条款规定了突发事件预测预警体系的运行机制，对理顺突发事件预测预警体系之间的关系有规制作用，但从近年来我国处置突发事件的实践看，突发事件预测预警体系运行机制仍存在一些问题，比较突出的问题是条块分割、块块分割、部门分割，缺乏突发事件警报的综合发布机制等。这些问题既是突发事件预测预警组织体系运行机制的问题，也是我国政府组织运行机制的传统问题。例如，同是一块乌云，按照公共部门的各自职责，气象部门发布的是暴雨预报，地质部门发布的是山体滑坡预报，水文水资源勘测部门发布的是洪水预报等，这种各自为政的警报发布并没有违反公共部门的分工原那么，但却给突发事件的综合预防或者应急处置的全面准备造成了一定困难。 出现上述问题的主要原因是我国并未建立突发事件预测预警的综合协调部门。突发事件预测预警的综合协调是指通过设立专门机构对承担突发事件预测预警职能的组织及其组织的活动进行统一管理和居间协调。我国突发事件应对法第4条关于“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主〞的规定，既是我国应急管理的体制，也是应急管理原那么之一。从实际情况看，我国突发事件预测预警管理组织并未全面贯彻这一原那么，对分类管理、分级负责原那么贯彻多，而对统一领导、综合协调原那么贯彻少。首先，我国两类应急指挥机构（突发事件应急指挥机构以及相关类别突发事件应急指挥机构）的组成人员一般是政府以及政府相关部门的行政首长，这些应急指挥机构并不承担包括突发事件预测预警在内的应急管理中的具体工作；其次，政府职能部门以及相关类别突发事件应急指挥机构的办事机构虽有突发事件的预测预警职责，但没有突发事件预测预警的综合协调职能，这些部门、机构的工作更多表达的是部门分工管理、分类管理的原那么，侧重于对相关类别突发事件的预测预警。突发事件预测预警在系统协调方面的明显缺乏，有可能导致工作效率降低、遗漏预测预警信息以及贻误预测预警最正确时机等问题。 三、理顺五大关系，建立起分工合作的突发事件预测预警机制 根据突发事件应对法以及国务院国家突发公共事件总体应急预案的规定，我国政府应急管理的职责主要有四，即预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。四项职责的重心应为“预防〞，即通过对各类突发事件隐患的普查、监控、限期治理、预测预警等，最大限度地消除隐患，防范危机的发生。可见，突发事件的预测预警是预防突发事件的重要措施，而突发事件的预测预警离不开科学、合理的预测预警机制。针对前述问题，现实我国突发事件预测预警体系首先应解决条块分割、块块分割、部门分割的问题，而解决这一问题的根本路径即是理顺预测预警体系的内外关系，建立起分工合作的突发事件预测预警机制。从深层看，这一机制也是我国应急管理长效机制之一。 （一）理顺突发事件预测预警技术体系的内部关系 理顺这一关系的主要途径是在不同类别、不同层次、不同区域、不同站点的技术组织之间建立“科技资源共享〞制度。科技资源是对人类科学技术研究和科学技术进步起根底作用或者支撑作用的物质与信息资源，主要包括大型科学仪器设备、自然科技资源、科学数据和文献、科技成果转化效劳基地以及网络科技环境等。科技资源共享是指科