2023年任期制条件下党代表发挥作用的途径探讨.docx

任期制条件下党代表发挥作用的途径探讨 回忆与展望：任期制视阙下的党代表监督 推行党代表任期制，是党中央新形势下开展党内民主的有力抓手，也是实现党内监督制度化、标准化、程序化的又一创新。202223年通过的中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例（以下简称条例）指出，全党落实条例中着要眼解决的几个重大问题就包括“发挥党代表大会代表作用，坚持和完善党代表大会制度，推进党内民主建设〞。条例还规定，“对同级党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督〞1，是党代表大会代表的一项权利和重要职责，在条例执行中一定要切实加以保障和落实。条例公布后，全国各地先后结合本地实际制定或着手制定本地的暂行条例细那么，推动了基层党建新的实践。 4年过去了，任期制中党代表监督作用的发挥及其成效如何。笔者跟踪研究的结论是：条例规定的党代表监督职能，在各地的贯彻实施中不同程度地出现了弱化、乃至逐步边缘化的问题。为此，笔者针对目前党内仍存在着的权力过分集中、民主发挥不够的问题，通过对我党开展党内民主、完善党内监督理论史及其启示的梳理，认为今后必须立足于完善党代表大会制度、进一步坚持和健全民主集中制、切实开展党内民主这一党建根底工程的全局，不断强化任期制中党代表监督职能的发挥，切实推进党内民主建设的。 一、民主集中制运行的消极结果：党内权力过分集中，党内民主发挥不够 建党伊始，我党就高度重视对无产阶级政党建设经验的吸收借鉴，形成了以民主集中制为核心的党的根本组织制度。 从民主集中制的开展史来看，19世纪40年代马克思恩格斯在共产主义者同盟改组时期形成了民主制的思想。列宁在建党初期提出了“集中制〞的组织原那么，随后在罗莎·卢森堡和孟什维克的反对下，把它调整为“民主集中制〞，并强调要“实行彻底的集中制和坚决 2扩大党组织内的民主制。〞然而，由于俄国社会主义革命和胜利后保卫新生苏维埃的需要， 民主集中制在长期的执行中偏重集中而对民主发挥不够，后来甚至开展为战时共产主义政策时期的“战斗命令制〞。列宁在“新经济政策〞执行时期，结合和平建设时期党的任务、党历史方位的转变以及客观环境的变化，对民主集中制作了关键调整，即由建立在集中根底上的“命令制〞向建立在民主根底上的“工人民主制〞转变。但是，列宁的过早去世和斯大林对新经济政策的中断（1928年），苏联和平建设时期对民主集中制的探索完善并未成功。随后斯大林及其后继者们对“集中制〞重新强化，造成苏共党内的高度集权和民主的长期严重缺失，成为苏共亡党的一个制度性原因。在中共建党和随后领导的革命斗争时期，由于革命形势的需要，尽管民主集中制的理论指导与实践检验在当时的俄国还没有完全成熟，还是通过第三国际向中国作了现代性输入，成为中共的组织制度和组织原那么。在长期的革命斗争中，重视集中制是完全正确的。但是，集中制的原那么，即“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央〞也带来了消极的后果。土地革命时期党的数次错误，固然与领导人的个人素质有关，但也有着更深层次的制度原因——作为第三国际的中国支部，民主集中制规定必须对共产国际的指示无条件遵从。 在党的七大上，毛泽东明确界定民主集中制是“是民主的，又是集中的〞，是“在民主1中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例，党的代表大会任期制工作手册，北京：中共中央党校出版社202223年版，第1页。 2列宁：德国社会民主工党耶拿代表大会（1905年9月），列宁全集第11卷，北京：人民出版社1987年版，第325页。 1根底上的集中，在集中指导下的民主。〞显示了我党重视并开展党内民主的政党自觉。但是， 在解放战争时期以及社会主义改造和建设时期的具体执行中仍然出现了各种偏差。强化集中轻视民主迄今仍在持续，产生影响。早在改革开放初期，邓小平就曾指出，“权力过分集中，阻碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，阻碍社会主义建设的开展，阻碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因〞2；“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的开展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。〞3在邓小平讲话30多年后，客观地看，权力过分集中、党内民主发挥不够的问题依然没有得到根本解决，加上党内监督实效性的缺乏，权力滥用甚至以权谋私的现象反复出现，严重影响到党的先进性和纯洁性。 二、党内的权力制衡和有效监督：开展党内民主、坚持和完善民主集中制的当务之急 党内民主建设的一个重要方面是党内监督。从党的代表大会、党的领导的制度设计和民主集中制的运行来看，权力过分集中及其消极后果之所以出现，原因之一就是缺少对党的委员会成员的有效监督，尤其是对“一把手〞的监督。集决策、执行、监督三权于一体的党委行权是否正确，事关全局和百姓祸福，是最需要制约的，否那么会带来极其严重的后果。“前苏联之所以蜕变，就在于苏共中央委员会是不受制约的权力，苏共最高领导人没有受监督的机制，苏共中央及其最高领导人的错误得不到纠正，党和国家机关官僚化，党政领导干部特权化，形成了一个特权阶层，严重脱离群众，失去民心。前苏联、东欧的教训不为不深刻。〞4在中国，文化大革命的发生也是权力高度集中、缺乏有效制约的合理逻辑结果。 十二大以来，通过一系列条例和制度的设计，党内监督不断加强。期间，1987年1月中共中央3号文件更是明确指出，为了国家的长治久安，应当“有一套制度制约和监督党和国家的高级领导人。特别是职权最高的领导人都能严格遵守宪法，遵守党纪，不至于不受任何限制，自由活动，使我们党和国家的治理根本上靠制度而不是靠人〞。然而，从中国共产党党内监督条例、关于党内政治生活的假设干准那么等制度设计上看，把监督机构列为同级党委的附属机构这一缺陷，限制了党内监督功能的效用发挥，难以对同级党委及其处于权力核心的领导人的监督，其结果就是“最需要制约的权力，恰恰是监督体系达不到的地方〞。5党内一大批身任要职的高级领导干部处于弱监、失监乃至禁监的权力空间，其潜在风险之巨，是可以想象的。胡锦涛总书记在庆祝建党90周年大会上的讲话中提出的四种风险昭聋发聩，而防止各种风险的最为关键、最为根本的工作，是防止组织风险。 从现代政治文明开展的趋势来看，有效监督和权力制衡是现代民主制度运行的核心机理，也是我党吸取世界政治文明加强自身建设的必然路径。在新形势新任务面前，我党必须痛下决心改变目前制度设计上的弊端，创造性地解决党内权力运行中的监督和制约问题。 三、党代表大会常任制：完善党内民主监督的制度创新 以制度建设推进和保障党的各项建设的科学推进，是我党的优良传统。“９０年来党的开展历程告诉我们，建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。〞6从无产阶级政党建设史来看，对党内监督制度的顶层设计中，不乏一些1 2毛泽东选集第3卷，北京：人民出版社1991年版，第202357页。邓小平文选第2卷，北京：人民出版社1994年版，第321页。3邓小平文选第2卷，北京：人民出版社1994年版，第329页。4吴吉远：论党代会监督党的干部，上海理论内刊1997年第3期。5胡士贵：改革和完善党的代表大会制度，上海理论内刊1997年第3期。6胡锦涛：在庆祝中国共产党成立90周年代表大会上的讲话， 可圈可点、弥足珍贵的思路、理念和做法。 新经济政策时期，列宁在党内建立了各级地位上与委员会平行的监察委员会，把它列为党的代表大会之下，发挥对党的委员会的监督职能。中共的五大、七大和八大都有关于中央监察委员会的机构设置和职能界定，可惜均在未发挥实际作用中断探索。监察委员会的设立，涉及民主集中制原那么的根本变革和根本组织框架调整，关乎全局和根本，工程庞大。虽然近期有学者重提把各级委员会变成各级执行委员会，并增设中央监察委员会用于党内监督、权力制衡的思路，1但是，截至目前乃至可以预见的将来，这种关乎全局调整的思路和做法，还缺少党内共识和各方面的根底条件。尤其目前在党的维稳任务面前，甚至不能进入党的改革视域。 而另一探索，即发挥闭会期间党代会的监督作用，那么具有更大的组织认同和现实可行性。邓小平曾经指出，“党的民主集中制的根本要求之一，是党的各级代表大会的定期召开和充分发挥作用〞。也就是说，党代会制度建设中两个十分重要的方面，是“定期召集〞和“充 2分发挥作用〞。从无产阶级建党史来看，党代会实行年会制是马列主义建党学说的重要内容。 德国社会民主工党是执行年会制的典范。列宁在世时也保证了年会制的实施，到了斯大林时期那么逐步延长乃至最终取消。党的一大至六大党章都规定了年会制。七大党章作出党的全国代表大会每3年举行一次后不久，毛泽东又进一步强调指出，“实现党内民主的方法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还缺乏或者缺乏，现在要增加。方法是用代表大会、代表会议代替干部会议。〞3然而，七大至八大却相隔11年之久。后来党的会议的召开也愈加不标准。九大又把党的代表大会改为5年举行一次。以往历史上反复出现了党代会召开时间把握不严或间隔过长等问题，造成党的各级最高权力机关的代表在党代会闭会期间职能行使的为难缺位，这是“我们党的民主生活中的一个重要的缺点。〞4 在党的历史上，八大首次提出实施党的代表大会实行常任制（每届任期5年，每年举行一次）。关于党代表大会常任制的初衷、目的、职能定位等关键问题，邓小平所作关于修改党章的报告给了很好的说明：之所以采用党代会常任制，是“为了把党的民主生活提高到更高的水平〞，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难以到达的〞，并且，在闭会期间，党代会“也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作〞，这个举措“必然可以使党内民主得到重大的开展。〞5可惜，这一制度在实践中没能得到贯彻。八大设计的党内监督措施，虽然囿于历史原因没有得到实践检验，但是，作为毛泽东思想、邓小平理论对马列主义建党学说的重大新开展成果的党代会常任制，留下了新时期进一步开展和探索党内监督问题的珍贵思想财富。 党的十二大虽然把党代会任期制又重新纳入议事程序，然而会后并未付诸全面实施。当时主要出于三点考虑：“第一，八大规定的年会制只召开了两次，这就从实践上证明很难行得通；第二，党代会主要是确定一个阶段内党的路线方针政策，产生比较稳定的领导机构，因而不需要也不可能每年都开会；第三，常任制的党代表，其任务和职权难以明确妥善规定，甚至会使各级党委的工作不必要地复杂化。〞6当然，胡乔木同志所列的上述原因说明了党当时的历史和现实考虑，具有其合理性。但是，未全面实施的关键还在于党缺乏对党代会年会制、常任制重要性和迫切性的充分认识。 具体暂行条例中，重点强调党代表诸如联系基层群众、密切党群关系，参与决策等其他功能。有的地方党委甚至把党代表联络机构和分组组团的党代表群体简单等同与党委的一个职能部门，造成党代表监督职能的弱化。（2）有些党委虽然全面准确地把握了中央暂行条例的精神实质，但囿于习惯思维，官僚主义思想作祟，对中央条例选择性执行。在制定地方和基层的暂行条例时，有意偏离党代表监督这个主题，在条例及操作细那么等制度体系的设计上对党代表监督职能加以种种限制，表现为逻辑和语言文字上的模棱两可及不确定性。由于本文篇幅的限制，对此不再例证和赘述。（3）和监督作用的发挥是要靠制度和法规程序保障的。这些具体制度和法规程序的制定出台不可能一蹴而就，需要探索研究和细致推敲。而由于能力上的限制，地方党委缺少整体、连贯、有效的制度设计，或是条例细