2023年运动式治理的运行逻辑与现代化转型.docx

运动式治理的运行逻辑与现代化转型 翻开文本图片集 ：官僚制组织的弊端及治理困境催生了运动式治理。依据治理目标（教化、执行）和治理对象（体制内、体制外）两个维度，可以将运动式治理划分为官僚教化型、部门协同型、社会教化型和社会发动型等四种典型类型。由于应用上的灵活性和有效性，运动式治理逐渐演变为制度化的非正式治理策略，成为治理实践中的常规机制与常用工具，在克服中国式官僚制组织的弊端及治理困境方面发挥了重要作用。然而，在实际运行中，运动式治理可能会偏离预设目标和轨道，演变为侵害公共利益和公民正当权益的异化形态，甚至变异为阻碍国家管理体制和官僚机器正常运转的极端形态，但不能因此而否认运动式治理的客观功用与历史奉献。在国家治理现代化和风险社会的双重叙事背景下，运动式治理还将发挥积极作用，并遵循差异化的路径进行现代化转型。 关键词：运动式治理;中国式官僚制组织;现代化转型 基金工程：2023年全国地方党校（行政学院）系统重点调研课题“京津冀深化放管服改革转变政府职能的路径研究〞 中图分类号：D63    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2023）07-0073-07 党的十八届三中全会将“推进国家治理体系与治理能力现代化〞确定为全面深化改革的总目标，从而指明了传统治理向现代治理转型的战略目标与实现路径。“政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成局部，也是现代国家治理体系建构的核心问题。〞① 脱胎于中国革命和建设时期的运动式治理，其现代化转型是治理现代化的重要组成局部。 作为一种治理实践中的常用政策工具和治理策略，运动式治理在克服中国式官僚制组织的弊端及治理困境方面发挥了重要作用，但是由于某些负面效应导致其长期遭受诟病。例如，杨志军、彭勃将学界对运动式治理的批判归纳为四个方面：“运动式执法不法〞，“运动式治国误国〞，“运动式维稳不稳〞，“运动式管理缺理〞。② 冯志峰、李里峰等视运动式治理为非制度化、非专业化、非理性化的治理方式。③ 随着知识的积累和研究的拓展，学者们逐渐认识到运动式治理生成的历史渊源与现实原因，其评价基调逐渐从完全否认转向有限肯定。刘成良认为运动式治理是应对普遍存在的“制度性规那么的制度化拒斥〞现象的一种策略性举措。④ 周雪光认为运动式治理是常规治理失效后的一种补充治理工具与纠偏机制，这为运动式治理的生成与存在提供了一个合理的解释。⑤ 冯仕政构建了“革命教化政体〞解释框架，认为“革命教化政体〞具有改造社会的强烈使命感，因此进入建设阶段面临制度建设滞后的困境时，会习惯性地启用运动式治理的政策工具，以重塑政权合法性。⑥ 同时，还有一些文献关注运动式治理的转型，但是根本上都大而化之地将转型方向描述为制度化、专业化、法治化、现代化。 由于被高频率使用，运动式治理逐渐演变为制度化的非正式治理策略，表达了中国政体“集中力量办大事〞的制度优势，有效矫正了中国式官僚制组织的弊端。这里使用中国式官僚制组织概念，旨在描述中国政治体制下实际运行的官僚制组织体系。与韦伯理论中的理性官僚制组织相比，中国式官僚制组织至少具有如下三个特征：一是中国共产党作为执政党深度嵌入国家治理体制之中，事实上成为“行政组织体系〞中的关键性组成局部，因此中国式官僚制组织具备“政治—行政〞高度一体化的制度环境;二是职责同构和条块分割的管理体制导致职能部门间的制度缝隙和交叠管辖同时并存;三是受社群特征和传统治理的影响，容易形成一统性与执行灵活性、鼓励强度与目标替代、科层组织非人格化与行政关系人缘化之间的悖论。⑦ 因此，运动式治理生成的制度逻辑应该到中国式官僚制组织体系的运行中探寻，探讨运动式治理的现代化转型也应围绕其生成的制度逻辑展开。 一、运动式治理生成及运行的制度逻辑 1. 官僚制组织的弊端及其面临的治理困境 自马克斯·韦伯创立理性官僚制组织理论伊始，官僚制组织就成为经久不衰的学术议题。理性官僚制组织理论与伍德罗·威尔逊、弗兰克·古德诺等古典行政学家所提倡的“政治—行政〞二分法一脉相承。由于具备技术理性、效率至上、命令—服从、功能“分殊化〞、遵章守制、非人格化等特征，适应工业社会的开展趋势，理性官僚制被大型组织普遍采用，成为组织设计的根本原那么。事实上，韦伯概念中的理性官僚制组织也是一种心智构念，是一种人类追求稳定秩序和完美治理的“伊甸园〞，与治理实践之间存在无法消弭的张力。更由于治理情境的复杂性，理性官僚制组织的优点甚至可能反转为缺点。因此，官僚制组织理论自诞生之日起，就遭遇学术界的反思与批判。 （1）多层次“委托—代理〞关系影响公共政策选择。在现代国家治理实践中至少存在三重委托—代理关系。⑧ 就国家权力来源而言，以社会契约论为代表的现代国家理论普遍抱持主权在民的观点，这样政府和人民之间就形成了一种“委托—代理〞关系，政府受人民的委托管理国家事务，国家立法机关代表人民的意志执掌立法权，国家行政机构受立法机构的委托执掌行政权。在以官僚制组织体系为根本结构的国家管理体制中，中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间也形成了一种“委托—代理〞关系，地方政府接受中央政府的委托、下级政府接受上级政府的委托行使相应的国家管理权限。同样，在公权机关和公职人员之间也形成了事实上的“委托—代理〞關系，公职人员接受公权机关的委托，代表公权机关行使相应的行政权。委托代理理论认为，信息不对称可能会造成“委托—代理〞关系中的逆向选择和道德风险，直接影响公共政策的制定与执行。同时，在政策指令从官僚制组织顶端逐级向下传递的过程中，其所含的信息和权力也会逐级流失和失真，各层次的官僚还会根据各自的利益对公共政策进行变通执行、选择性执行，最终导致控制效应递减。⑨ 所以，伴随治理疆域、治理层级与治理复杂性的逐渐扩展，中央对地方失控的风险也会逐渐放大。