2023年浅谈行政许可制度的不足与完善.docx

浅谈行政许可制度的缺乏与完善 ［］我国行政许可法实施已。shy;。shy;历了4个年头，其作用和效果是显著的，但实践中也发现了不少问题，笔者试从实践层面对我国行政许可制度中的缺乏进行了归纳与剖析：一是行政许可和行政审批概念不清，为行政权力的滥用留下了空间；二是行政许可程序规定不完善，为行政许可的“暗箱操作〞留下了可乘之机；三是行政许可救济制度不健全，公民权利难以得到有效保障。同时，笔者对上述问题从立法以及贯彻落实法律的角度提出了完善的意见。 ［主题词］行政许可缺乏完善 行政许可是具有许可职权的行政机关根据相对人的申请，以颁发书面证照的形式，依法赋予其从事某种活动的权利或资格的行为。①许可制度能够有效调节社会政治、xx、文化等各方面事务，因此，行政许可作为行政机关一种刚柔并济的管理手段，被各国广泛应用于行政管理活动中。随着我国社会主义市场xx体制的建立，行政许可的适用范围也日趋广泛。为了保障社会主义市场xx的有序开展，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，我国在2023年8月公布了中华人民共和国行政许可法，对行政许可的概念、设定、程序等都作出了明确的规定。行政许可法从实施到现在已。shy;。shy;历了4个年头，在标准许可行为、提高行政效率等方面取得了显著的成效，与此同时，由于法制不健全，法律的滞后性等因素，实践中也出现了不少问题，这些问题不仅严重阻°shy;了市场xx体制的建立，也影响了行政效率和政府形象，给公民法人带来日益沉重的负担，因此，进一步完善我国行政许可制度具有重要意义。 一、理清行政许可和行政审批概念，填补行政权力滥用的空间 在行政许可法公布以前，通常都以行政审批来指代法律意义上的行政许可。即便是行政许可法实施之后的今天，行政审批仍然频繁使用在政府公文里，以至于很多人将行政审批与行政许可两者等同视之。 行政审批和行政许可到底是什么关系，目前主要有以下几种不同的观点： 一、从广义上理解行政审批时，行政审批除包括针对行政相对人的行政许可外，还包括针对行政机关内部的审批； 二、从广义上理解行政许可时，行政许可既包括对行政相对人审请的审批，也包括了行政机关内部的审批，因而二者可作相同的理解； 三、行政审批实际上只是行政机关在作出行政许可决定之前的一个必要的程序； 四、行政审批是行政许可中的一种特殊方式，它在审查条件、标准和程序上较之一般行政许可更为严格； 五、行政许可与行政审批并没有多少直接联系，行政审批只是存在于行政机关内部、与行政隶属关系相关联的权力行使方式，而行政许可那么是行政机关针对行政相对人的申请所作出的外部行政行为； 六、在行政管理实践中，人们往往乐意于将二者作简单化的认识，干脆认为行政许可与行政审批就是一回事。②这种认识上的混乱带来的结果是，在实践中，一些权力机关打起了法律的“擦边球〞，利用“行政审批〞这样一个含混的概念滥设审批权，行“行政许可〞之实。尽管2023年国务院就曾限令对行政许可工程进行清理，此后，某些地方政府也不遗余力、不止一次的清理、公开行政许可工程，但实际操作过程中还保存了为数不少的非行政许可的“行政审批工程〞，现习惯上称之为“非行政许可审批〞。这些工程游离于行政许可法的约束之外，但如果公民法人要实施这些工程仍然需要通过某些行政机关的审核批准，从而为滋生腐败留下了大量空间。另一方面，由于行政审批不是一个法律术语，行政上也没有给出一个明确的概念，即使一些地方政府的监督部门想要将此种非行政许可的行政审批工程纳入监督范围，也不好把握，操作上处在一个为难的境地。 因此，在行政许可法出台之后，在行政许可已。shy;成为了一个法律概念的今天，如何区分行政审批与行政许可这两个交叉重合的概念就显得十分必要而又迫切。就学界来看，对于行政审批的概念，有广义和狭义之说：广义的行政审批是指行政机关根据法律、法规、规章和政策，对下级机关和行政相对人的申请进行审查，并最终作出是否批准决定的行为；狭义的行政审批，是指行政机关依据法律、政策和机关工作规程，对其下级机关和公务人员的特定请求作出批准或者不予批准决定的行为。由此可见，广义的行政审批既包含了行政机关内部的批准，还包括了针对行政相对人的外部的批准，在实践中，采用这样一个概念并不利于将行政审批和行政许可清楚地区分开来。基于可操作性的考虑，笔者建议，应对行政审批做狭义的界定，并至少以政府文件的形式予以确定。这样，。shy;先广义的行政审批所包含的外部审批可以从两种途径予以消化：对于标准的外部行政审批行为，可以纳入行政许可范畴（这种外部行政审批行为的程序和条件要求可能更为严格）；对于本身就不标准的外部行政审批行为，应当抓紧予以清理和取浅谈行政许可制度的缺乏与完善第2页 消。③通过此种方式堵住利用“行政审批工程〞滥用行政权力、滋生腐败的大门，减轻公民的负担，更好的保护公民的合法权益。 二、完善行政许可程序规定，防止行政许可“暗箱操作〞 行政许可程序是指国家为保证行政许可权的公正有效行使而规定的、行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准许、拒绝、终止、收回、撤销行政许可等决策的步骤、措施、方式和时限等规那么的总称。我国行政许可法对行政许可的具体程序作出了较为详细的规定，其中不乏创新之举，但实践操作中也发现了一些缺乏，主要表达在以下几个方面： 一是行政许可公开程序规定不完备，公开。shy;那么落实不到位。 公开是最好的防腐剂。我国行政许可法第五条规定。“设定和实施行政许可，应当遵。shy;公开、公平、公正的。shy;那么。有关行政许可的规定应当公布；未。shy;公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。。shy;。shy;〞由此确立了我国行政许可的公开。shy;那么，并在后面的法条中对行政许可的设定、许可工程、公示、听证等诸多事项的公开作了进一步的规定。 然而，在这些公开。shy;那么和公开制度之后，法律却没有设定相应的保障机制。比方按照行政许可法规定，如果有关行政机关不公布应当公布的行政许可依据、实施和结果，或者借“国家秘密、商业秘密和个人隐私〞之名而拒绝公布的，行政机关应当承担什么样的法律责任，行政相对人如何进行监督和救济，这些问题在我国现行法律上都是空白。④可见，如果没有事后的保障机制，行政许可过程就很难防止行政机关的“暗箱操作〞，行政许可的程序公开就很难落实到实处。 这一问题的解决，仅依靠行政许可法的自身规定是极其有限的，中华人民共和国政府信息公开条例的发布实施为“公开。shy;那么〞提供了强大的保障。根据该条例，公民申请行政许可时，有权要求行政机关向申请人公开并提供信息，否那么，行政相对人有权提起诉讼，有关行政机关应当承担法律责任。但实际效果还取决于政府信息公开条例能否真正得到贯彻实施，此处不赘。 二是听证程序范围不明，行政机关自由裁量权过大。 我国行政许可法第四十六条：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。〞第四十七条第一款：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。〞这两条对听证程序的适用范围作出了具体的规定。然而，细读条款，我们不难发现：首先，听证程序主要是由行政机关发起的，特别是涉及到公共利益的重大行政许可事项，法律仅只赋予行政机关以提起听证的权利，而申请人和利害关系人只有在涉及双方的重大利益关系、被行政机关告知的情况下，才能享有提出听证程序的权利，在没有被告知的范围内，公民没有主动提出听证的权利。其次，这两条法条中使用了“重大〞、“直接涉及〞、“重大利益关系〞等限定语，立法语言模糊，具有严格限定听证适用范围的倾向。如何界定和理解“重大〞、“直接涉及〞、“重大利益〞，判断的标准何在，无疑赋予了行政机关极大的自由裁量权，这样就实际带来了听证范围不确定的问题，就有可能实际上剥夺当事人的申请权，从而为腐败或“暗箱操作〞留下了可趁之机。 笔者认为，解决这一问题的关键在于更多地赋予公民发起听证的权利，而不能把举行听证的决定权集中在行政机关手中。就涉及公共利益的行政许可而言，公共利益实为个人利益的集合表达，公共利益与个人利益是密切相关、无法截然分开的，这样的行政许可一。shy;作出即具有普遍使用于不确定多数人的意义，因此应当直接赋予公民以听证的主动权，使公民通过听证程序充分表达自己的意见或者建议，保障自己的合法权益；就涉及申请人和他人利益的行政许可，无论是否重大，是否直接，应当允许他们从自身利益出发，自主决定是否向行政机关申请参加听证，不以行政机关告知为限，如此，方能限制行政机关强大的自由裁量权，明确行政许可听证程序的范围。 三是行政许可内外部程序不明，责任主体难以界定。 凡属行政机关内部dshy;调、咨询及报批的许可程序，本属于内部程序，受理许可申请的机关或机构有义务配合其他机关或机构实施许可行为。⑤我国行政许可法第三十五条规定：“依法应领先。shy;下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。〞该法条确定了行政许可的报批程序。但是这一规定却模糊了上下级行政机关之间究竟。shy;为行政许可主体、。shy;对外作出行政许可的问题：是下级行政机关与申请人发生许可关系，还是上级行政机关与申请人发生许可关系。拟或是上下级行政机关共同与申请人发生许可关系。⑥这些从法条也无从得知。内外部程序不明确带来的一个结果是，在这个许可过程中出现了问题，。shy;应当作为责任主体承担法律责任。比方，审批环节下级行政机关存在违法过错，而行政许可己由上级行政机关作出，从而致第三人损害的情况，公民应当以。shy;为责任主体追究责任、救济权利。对此，行政许可法应当进一步明确行政许可主体，将内部程序和外部程序区分开来。 三、健全行政许可救济制度，有效保障公民合法权利 行政许可救济制度是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政许可行为造成自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政许可行为加以纠正，以及对于因行政许可行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。⑦“无救济即无权利〞，因此，行政许可救济制度的设计是行政许可法不可或缺的重要环节，此外，行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法也与行政许可法一起共同构建了我国行政许可领域中公民权利受到侵害后的救济机制。然而，现行的许可救济制度仍然存在着许多缺乏，无法充分保障公民的合法权利。 一是行政许可法的某些救济程序缺失了责任承担的具体内容。 任何行政权力都是权力与责任的统一，法律责任能引导公权力以一种良性的方式运行，而责任的缺失必然导致权力的滥用，行政许可权也不例外。我国行政许可救济制度的责任内容缺失主要表达在： 一方面，在行政许可的设定上，我国行政许可法第十九条规定：“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对xx和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。〞然而，如果起草单位没有召开听证会、论证会，责任如何追究，公众能采用哪些救济手段，行政许可法没有给出相应的规定。另，我国行政许可法第七十一条规定：