2023年关于政府环境责任科学设定的若干思考.docx

关于政府环境责任科学设定的假设干思考 　　摘　要：环境立法需要科学设定政府环境责任，其指导思想是通过拓展政府环境第一性义务即政府环境职责提升政府公信力和强化政府环境第二性义务即政府环境法律责任增强政府执行力，设定的原那么是依据公众环境公共需求设定政府环境责任和设定政府环境责任应在政府能力范围内。　　关键词：环境立法；政府环境责任；科学设定　　中图分类号：X3　文献标识码：A　文章编号：1002-2104(2023)01-0193-04　　　　政府环境责任是政府为满足社会公众的环境公共需求而承担的环境义务，其履行需要有相应的政府能力作支撑。但从总体上来讲，政府能力在特定的时空条件下是有一定限度的，与此相对，社会公众的环境公共需求那么是无限的。公众环境公共需求的增长是现代社会的一种客观必然，增长的环境公共需求具有不断的扩张性，一方面表现在绝对数量的增加，另一方面表现在内容的丰富。由此，政府需要承担的环境责任也在不断扩充，不断增加的政府环境责任需要更多、更强的政府能力支撑才能实现，当政府能力不具备时，政府承担的环境责任就有可能难以实现，而政府环境责任不能落实将会导致政府在环境领域公信力的丧失。所以，环境立法中对政府环境责任要进行科学的设定。科学设定政府环境责任是指环境立法中就政府所承担环境义务规定的一个适当水平。在科学设定的情况下，政府承担的环境责任既能够最大化地满足社会公众的环境公共需求，又能够不超出政府的能力范围。　　　　1　科学设定政府环境责任的指导思想　　　　环境立法中设定政府环境责任要受一定的思想、观点或理论的指导和支配，这种思想、观点或理论即是其指导思想。由于中国环境问题的主因在于“政府失灵〞，所以，政府环境责任设立的指导思想应是：通过拓展政府环境第一性义务即政府环境职责提升政府公信力和强化政府环境第二性义务即政府环境法律责任增强政府执行力，克服环境领域的“政府失灵〞，扭转环境法有效性缺乏的局面。　　　　1．1　拓展政府环境第一性义务，提升政府公信力　　政府环境第一性义务是指政府在环境领域承担的职责。由于环境的公共性，在环境领域有许多“外部性〞问题是私人无法解决或不愿解决的，对此，必须由政府承担解决。政府对社会公众正当的环境公共需求能否满足，直接影响到其在环境领域的公信力。所谓政府公信力是指“政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度〞或“公民在何种程度上对政府行为持信任态度，是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值。〞判定政府是否获得公众信任的标准就是政府公信力，如果公信力强，那么说明政府获得了公众信任；反之，公信力弱，那么说明政府不能获得公众的信任甚至失去公众的信任。政府公信力的强弱取决于政府对社会公众公共需求的满足程度，即政府承担的职责多少，如果政府承担的职责很少，无法回应社会公众的正当公共需求，其公信力就会弱化。现实中，政府在环境领域承担的职责较少，且主要是从干预行政出发的环境管理职责。政府的环境管理职责是必要的，但随着社会公众环境公共需求的增长，政府在环境领域还应承担更多的职责才能满足公众的需求，所以应拓展政府环境第一性义务即政府环境职责。　　　　1．2　强化政府环境第二性义务，增强政府执行力　　政府环境第二性义务是指政府由于违反第一性环境义务而招致的法律责任，即政府不履行或怠于履行环境职责、违法或不当行使职权而应承担的不利法律后果。法律责任作为保障法律实施的机制，是法制所不可缺少的环节。由于环境法功能定位的局限，环境立法中政府环境第二性义务长期存在缺失，直接影响了政府在环境领域的执行力。政府执行力，“它既不同于传统行政法上的行政行为执行力，也不同于党的执政能力，而是行政机关及其工作人员实施法律法规、方针政策、战略决策以及执行行政命令和处理行政事务的能力。〞政府执行力是政府内在构成的核心要素，是政府履行职责、提高自身存在合法性的重要前提。环境法的实施需要政府执行力来加以保障，而政府执行力有赖于通过政府环境法律责任予以实现。温家宝总理在2023年政府工作报告中首次明确指出要“建立健全行政问责制，提高政府执行力〞，而环境问责制实行的前提是要有相应的环境法律责任，但当前环境立法中最薄弱的环节就是关于政府环境法律责任的规定，所以应强化政府环境第二性义务即政府环境法律责任。　　　　2　科学设定政府环境责任的原那么　　　　2．1　依据公众环境公共需求设定政府环境责任　　2．1．1　健全环境管理责任　　当前，由于企业的环境社会责任意识较低以及公众的环境意识不高，整个社会自觉遵守环境法律、法规要求、保护环境的情况尚不能令人满意，即环境领域的“市场失灵〞还很突出，这种状况如不改变，环境恶化的情况就不可能得到遏制，环境污染就不可能得到根本治理。所以，政府的环境管理责任是不能松懈的。当前环境形势正在发生多方面的变化，许多新的环境问题牵涉到社会经济、文化等各个层面，政府仅靠单一的命令强制方式已经远远不够，需要采用综合社会、经济、技术和文化诸多方面的战略和政策措施，直至需要改变生产和消费方式，实施循环经济和清洁生产，改变社会文化才能取得长期效果。因此，为了应对越来越复杂的环境问题，政府环境管理责任应进一步健全。　　2．1．2　加强环境效劳责任　　目前，中国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向开展型社会转变的关键时期，在这个过程中，社会公众的环境公共需求正呈全面快速增长的态势。面对社会公众迅速增长的环境公共需求，政府环境公共产品和公共效劳供给却远不能适应这个变化趋势，如在城市污水处理方面，全国661个城市中还有278个没有建成污水处理厂；已建成的污水处理厂，有相当一局部因为管理不配套不能运行或不能满负荷运行；有的地方虽然管网也配套了，但因运行经费没有保障，污水处理厂只能开开停停。因此，为扭转当前各级政府对强化公共效劳职能缺乏紧迫感的局面，尽快增加环境公共产品和公共效劳的供给，环境立法中必须加强政府环境效劳责任的设定。　　2．1．3　兼顾其他环境责任　　环境立法中设定政府环境责任还要兼顾协调环境保护与经济开展、维护环境公平和正义、促进公众环境参与、防范环境风险等，但现实中上述方面的政府环境责任还是比较欠缺的，如在维护环境公平和正义方面，现行的环境立法特别是污染防治立法呈现出大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征；再如在促进公众环境参与方面，做为公众参与的前提——政府环境信息公开还没有成为政府的法定环境责任。上述这些情况难以满足社会公众日益扩展的环境公共需求，所以，环境立法中应兼顾这些政府环境责任的设定。　　　　2．2　设定政府环境责任应在政府能力范围内　　政府环境责任的设定不应超出政府的能力范围，但在一定时期政府能力恒定的情况下，可以通过以下几方面保