2023年检委会专职委员制度若干问题研究.docx

检委会专职委员制度假设干问题研究 []专职检委会委员的职权被进一步明确化，但是作为一种新生事物，专职委员的任职条件、职权配置、考核机制还有待于进一步完善。同时，由于专职委员的履职缺乏完备的制度保障，制约着专职委员的职能发挥。具体可从完善准入机制、理顺管理体制、细化制度保障入手来完善专职委员制度。 [关键词]专职委员；职权行使；制度保障 [作者简介]叶萍，XX省社会科学院助理研究员，江西南昌33020237；彭志刚，中国社会科学院法学所博士后，教授，高级检察官，北京2023020239；张峰，XX省XX县区人民检察院助理检察员，浙江海盐314300[中图分类号]df83[文献标识码]a[文章编号]202304-4434（2023）202305在各级检察委员会中设立专职委员，是改善检委会组成结构，提升人民检察院检委会工作质量和效率的一项重大举措。1999年最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知规定，各级人民检察院可以选拔一些具有良好的政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官担任专职委员。2023年中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定规定：检委会专职委员可以设两名左右的专职委员。但是，前述两个规定对于检委会专职委员的任职条件规定较为简单，仅明确专职检委会委员的任职条件、职责范围。202223年最高人民检察院制定了人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定，进一步细化了专职委员的任职条件和履职范围。但是，由于检委会专职委员选任程序及履职保障等制度并不完善，这一制度的贯彻执行中也出现了一些值得注意的问题和现象。 一、专职委员制度运行的现状与问题 （一）专职委员配置现状 截至2023年上半年，全国各级检察机关根据上级要求，根本上配备了专职委员。除局部区县未设置专职委员外，绝大多数地市级以上的检察机关均有一至二名专职委员，兴旺地区专职委员配备那么呈现满额配备的局面。纵观全国检察机关专职委员的配备，大体呈现几大特点：资深检察官专委多、学者型专职委员少、专职委员年龄偏大、文化程度稍低、专委职权有名无实多。 （二）专职委员配置面临的矛盾与冲突 专职委员制度实施以来，已经出现了较多的矛盾与困惑。通过笔者对XX省和浙江XX市两级基层检委会的调查情况进行全面、深入的实证调查，笔者发现：2023年XX省两级检察院共有检委会委员252人，从职务上看，检察长和副检察长41人，占16%；一般委员211人，占83%;专职委员29人，相较于其他省市，北京检察机关专职委员数量较多，比重较大。但是，北京检察机关存在较多的专委兼任业务部门负责人的现象，且比例到达了40%。在XX省基层检察院中，多数已经配备了1-3名专职委员，但有多个院的专职委员还兼任业务部门的主要负责人，只有少数专职委员独立分管相关部门或专门工作，大多数专委都是名义上分管，实际上不管。在经济兴旺的XX省XX市，截至2023年，XX市两级检察院共有检委会委员76人，专职委员兼任业务部门负责人的比例到达了71.43%。这种情况在浙江全省也具有普遍性，在XX省20232个检察院中已经有73个院111名专职委员种，其中有56人兼任部门主要负责人，可以说，全国各地检察机关如出一辙的现象，即“专职不专〞的现象非常突出。应该成认，北京和浙江的基层检察机关专职委员配置呈现的矛盾与冲突，在全国检察机关的专职委员配备上均具有代表性和共性： 首先，专职委员与部门领导兼职的角色冲突。某个基层检察机关配备专职委员时往往是某个年富力强的处室领导被任命兼任专职委员，这样考虑的初衷似乎是让专职委员的业务能力不至于闲置，能得到充分发挥等。可是，一个公诉、侦监处长同时又是专职委员，他（她）如何兼顾不同的角色而不发生冲突呢。一般而言，兼职的检委会专职委员由于担任部门负责人，可能与提请检委会审议的议题存在利害关系，就很难具有超脱性，也不易保证专委议案、议事的中立性。同时由于身为部门负责人，负责本部门的检察业务工作，精力有限，很难深入、全面了解议题的内容。事实上，这种兼职还经常导致在决定一个案件是否提交检委会讨论以及在讨论时的主导性意见都有可能受到这种兼职身份的影响。 其次，专职委员法律地位的冲突。根据人民检察院组织法、检察官法，检委会委员需要经过人大常委会任命，可是，专职委员却并不需要通过人大常委会任命，只需要经过当地组织部门考察并任命，这就产生了一个冲突，即使根据规定，检委会委员应该从检察员和检委会委员中产生，但是，没有通过权力机关人大常委会的任命，就似乎名不正言不顺，人民检察院检委会委员都应该向人大负责，接受人大常委会的监督，专职委员应该向谁负责呢。要不要接受人大常委会的监督呢。答案是困惑的。值得指出的是，在某些地区的检察机关，担任专职委员前竟然并不是检委会成员，这就更易产生专职委员法律地位的矛盾与冲突。 再次，专职委员的职权与职责冲突。根据最高人民检察院人民检察院检委会专职委员选任及职责暂行规定专职委员的职权等同于本单位副职，其职责主要是协助工作。但是，大多数基层检察机关对专职委员的待遇虽然参照本单位副职，但却并不真正按照副职给予政治、生活待遇。与此同时，专职委员也并不真正享有副检察长相应的职权。其主要表现在：专职委员一般不分管某一局部业务；有的基层院专职委员竟然受研究室和分管副检察长领导；有的专职委员虽然不受分管领导，但根本上无所事事，没有具体的职权与职责；有的专职委员虽然分管检办工作，但仍然要向分管领导汇报，只不过在分管领导和检办之间多了一个走程序或把关的角色；有的专职委员名义上是有权参与、介入重大案件的研究，但并没有相关的标准性文件对此予以明确，参与介入案件随意性极大，其重要参谋的角色并未凸显；有的专职委员即使根据检察长的安排，介入重大案件、督导内部检务，由于其职权不明，其参谋意见有时候就呈现可有可无的状态，甚至根本被忽略。专职委员的现状是，谈不上有职有权，更谈不上适宜履责。 二、专职委员职权与职责冲突的原因探究 （一）行政化色彩突出导致专职委员选任不标准 根据中央和高检院文件规定要求，专职委员的人选应当为法学功底深厚、业务经验丰富、议事能力强的检委会委员或资深检察官。但是，在工作实践中，由于没有统一的选任程序和标准，各级院对专职委员的角色设定差异较大。其结果是，多数专职委员多为因人而设，作为一种政治待遇，将资历和职务作为考虑的重点，因此，导致了有些检察院将年龄偏大的部门负责人或者即将退居二线的院领导安排为专职委员，照顾性、养老性安排的考虑在专职委员的任命上起了很大作用，而往往忽略了对专职委员所要求的议事能力水平和专业业务能力。根据笔者调研，有的院将年龄偏大、身体条件差的人员安排为专职委员，有的院将竞争上岗落岗的原业务部门负责人改任为专职委员，有的院将退居二线或将要退居二线的院领导改任为专职委员以保证其“政治待遇〞或行政待遇不变，等等。我们知道，根据人民检察院检察委员会议事和工作规那么第18条规定了在检委会委员应当对议案进行前置性审查，而且，检委会在对议案、议题发表意见时，应当由检委会专职委员首先发表意见以表达专职委员的专业性。如果检委会专职委员是一种职级待遇的话，那么如何表达检委会议事规那么中专职委员首先发言程序的设置合理性呢。职级待遇之下的专职委员能真正发挥应有的作用吗。答案显然是否认的。更为重要的是，根据人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定第4条规定：检委会专职委员人选，按照干部管理权限，由同级党委审批。而同样作为检察员、检委会委员都是需要人大常委会任命的，这更加表达了检委会专职委员的某种行政色彩，专职委员似乎不是法律职务更像是行政官员。 （二）定位不准导致专职委员“专职不专〞 应当指出，中央和最高检的有关文件对设置检委会专职委员提出了明确要求，但是，却没有明确专职委员的定位。由于定位不明确，在设置专委的基层院中，专职委员的职权和职责规定较为混乱。有的院明确专职委员由检察长助理兼任，职责是帮助检察长协调、督办全院重要业务工作，组织执法检查、处理领导交办的工作；有的院那么是如上所言由业务部门负责人兼任，根本不承担具体的分工；有的院那么把检察机关的业务考核工作交给专职委员负责；有的院那么是由将要退居二线的部门中层或院领导暂时担任专职委员以解决退休过渡时间问题。总之，专职委员的职权与职责安排是五花八门，凡此种种。 根据人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定的规定，分管检察委员会办事机构的工作是专职委员的一大职权与职责。通过对XX省各级检察机关的调研，笔者发现很多基层检察院的检委会办事机构或者设在办公室，或者设在研究室.而办公室和研究室还承担着行政、调研、起草报告、宣传、信息、联络、报表统计等多项工作，都有一名副检察长作为分管领导。这种安排就导致了专职委员仅仅是在有提请检委会讨论议题的时候行使对检委会办事机构的局部领导职权，而且还受制于分管副检察长，专职委员对检办的日常工作与事项并不掌握，无从领导。俗话说，无权力就无义务，专职委员作为一种制度安排，定位不明确必然导致其无法真正履行其职责，当然，专职委员的虚位化就不能彰显该制度的重要性。 （三）任职、考核机制缺乏导致专职委员“一专终身〞 人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定并没有规定专职委员的任期规定，这就导致实践中，几乎所有的专职委员安排是按照同级党政部门副职的任职年限来操作的-也就是说，除了提拔、转任之外，专职委员的任期会一直持续到该行政级别的任职上限，这就是一种变相的任职“终身制〞，这种安排不利于专职委员的岗位鼓励机制的建立。同样，更由于缺乏专职委员任职的考核、竞争机制，使得专职委员能上不能下，能进不能出，而不管本人的能力和业绩如何。这种安排的缺失很明显有悖于最高检对专职委员的高素质检察官要求的初衷。 根据中央和最高检的要求，专职委员的素质高标准、严要求已经是一种共识，因此，建立完善的专职委员履职考评机制和任期制，优胜劣汰，能上能下，保证常新，是有助于检委会决策的科学化和高效率。 （四）定位不明确导致专职委员的功能、作用缺失 根据人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定第六条的内容，专职委员具备以下七项职责，包括：党组或检察长分配的检察业务工作；指导下级人民检察院的检察业务工作；协助办理重大疑难案件，对有关检察工作的重大问题进行协调、研究并提出意见和建议；开展检察调研，总结检察工作经验；代表本院出席院外有关会议；分管检察委员会办事机构工作；负责其他检察业务工作。应该说这个规定比较全面、详尽的细化了专职委员职能，解决了长期以来困扰专职委员如何开展工作的问题。但是在检察实践中，专职委员的职能还是主要围绕检委会议题的审查.内容比较单一。在业务部门讨论一些重大疑难案件时，专职委员功能作用往往被忽略。专职委员对于本级人民检察院的检察业务的参与、督导工作，由于缺乏具体制度保障和法律依据，有的基层院是因人而异，有的院那么鲜有问津。应该成认，实践中，专职委员的检察长业务助理的功能较少得以发挥。 三、完善检委会专职委员制度的假设干设想 （一）进一步完善专职委员履职的制度保障 人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定已经赋予了专职委员七项职权。如何保障专职委员能够切实担负起这七项职权的行使，因为，我们需要建立一整套完整的专职委员履职保障。而履职保障那么在于对专职委员正确的角色定位。 1.专职委员的法律地位 专职委员的法律地位依据来自于1999年最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知、2023年中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定和202223年最高人民检察院制定了人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定，笔者认为，专职委员