2023年推进市域社会治理现代化路径选择.docx

推进市域社会治理现代化路径选择 最新推进市域社会治理现代化的路径选择 一、市域社会治理现代化的内涵 （一）市域社会治理的内涵及特点 （二）市域社会治理现代化的逻辑起点及核心要义 二、市域社会治理现代化的正当性与可行性检视 （一）推进市域社会治理现代化是释放承上启下治理优势的必然要求 （二）市域社会治理现代化是应对现代治理难题的关键举措 三、推进市域社会治理现代化的根本路径 （一）以人的现代化为核心，是推进市域社会治理现代化的着眼点 （二）以破解“ “ 五最〞 〞 难题为抓手，是推进市域社会治理现代化的切入点 （三）以“ “ 四个精准〞 〞 对接为效度，是推进市域社会治理现代化的着力点 （四）以社会治理机制创新为动力，是推进市域社会治理现代化的关键点 （五）以治理考评结果运用为基准，是推进市域社会治理现代化的增长点 随着国家治理体系和治理能力现代化的加速推进，市域社会治理 现代化日益成为政界和学界关注的重要问题。党的十八大以来，习近平同志从党和国家事业开展全局和战略的高度，紧紧围绕改革与法治“双轮驱动〞战略的实施， 把推进市域社会治理现代化纳入改革与法治“双轮驱动〞战略部署之中，成为加快推进社会治理现代化最具标识性、原创性的理论与实践命题，其意义重大而深远。市域社会治理作为国家治理在市域层面的空间表达，既具有国家治理“规定动作〞的普适性，又具有市域社会治理“自选动作〞的独特性。如何揭示和诠释市域社会治理现代化范畴的科学内涵及其质的规定性，为市域社会治理现代化的谋略、政策、规那么及行动提供智力支持，从而为在市域范围内压实治理主体的治理责任、凝聚共识、调度资源、释放潜能、激发活力提供学理支撑？如何运用市域资源禀赋、制度安排方面的比较优势，妥善处理市域社会治理与国家治理、县域治理、基层社会治理的关系，为市域治理在把握机遇、有的放矢、谋划政策、实施行动方面精准发力，有效发挥市域社会治理承上启下的地位及其功能作用？如何使中央有关推进社会治理现代化的顶层设计、战略布局在市域范围内精准对接、有效展开，形成市域社会治理与国家治理有序衔接，市域社会治理与县域社会治理有效互动，市域社会治理与基层社会治理有为落地，从而为加快推进社会治理法治体系与法治能力现代化，打造共建共治共享社会治理新格局拓宽渠道、提供新的路径选择？针对上述问题，笔者尝试从市域社会治理现代化的实施路径角度提出些许见解，以求教于同人。 一、市域社会治理现代化的内涵 （一 ）市域社会治理的内涵及特点 市域社会治理是由“市〞“市域〞“市域社会〞“社会治理〞多类范畴所构成的一个范畴体系。在公共行政管理话语体系中，“市〞通常被理解为一个行政区划概念； 在法律范畴内，“市〞被定义为由法律制度框架所界分、确定及其职权分配所构成的权力运行体系。依据行政区划级别的不同，中国的市可以划分为直辖市、方案单列市、地级市和县级市。由于地级市具有一定规模， 在中国的市中具有典型性和普遍性，是一个特定的行政层级，其治理事务具有特殊性。为此，我们认为应该从地级市这个层面理解市域社会治理中的“市〞， 即市管县体制下的地级市。 市级行政区是连接省级行政区与县级行政区的重要纽带，具有承上启下的作用。对于市域的具体理解，学界有两种比较典型的观点。一种观点认为，“市域〞是一个城市概念。由于市域与县域相对，而县域包括了农村局部，“市域〞 那么是指市级政府所辖区域内除了县域之外的局部，也就是城市区域。另一种观点认为，“市域〞是一个地域概念，它是指以地级市为行政区划所确定的区域范围，包含市、县、乡、村在内的所有区域范围。笔者认为，市域不仅是一个城市概念，而且是一个地域概念，其既包含以行政区划范围为根底所确定的地域范围，即地级市管辖范围内的所有地域范围，又包含城市及其市辖区域的县域范围。由此，对市域社会的含义可概指为“以市为行政区划的地域社会〞， 其是具有区域性、层次性、综合性、集聚性、扩散性等特征的社会系统，是一个功能比较完备和健全的社会系统单元。依据市域的 地域范围，可以将市域社会总体上划分为两个系统，即城区社会和县域社会。 目前法学界、法律界对于社会治理的解构一般按照法制度经济学视角划分为多元主体的结构系统。结合公权力大系统之中的政法综治子系统的职能及其运行机制，笔者认为，社会治理概指在党“统揽全局、协调各方〞的领导体系位阶下，“着眼于维护最广阔人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会开展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家平安，确保人民安居乐业、社会安定有序〞①进程中政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的一系列活动及其过程。它要求社会治理组织体系、制度体系、功能体系、评价体系、保障体系逐步形成，政治、法治、自治、德治、智治相互融合（以下简称“五治融合〞）的社会治理方式逐步完善，共建共治共享的社会治理格局逐步形成，社会治理制度化、标准化、程序化跃上新台阶，人民群众获得感、幸福感、平安感持续增强，到 21 世纪中叶社会治理现代化全面实现， 更高水平的平安中国全面建成。②作为社会治理大系统之中的市域社会治理， 是社会治理活动在市域范围内的逻辑展开，是社会治理理念确立、社会治理目标细化、社会治理工作布局实化、社会治理体制创新、社会治理方式转型、社会治理政策行动提速、社会治理能力提升的实践表达。其具有如下特征。 （1 1 ）治理结构的层级传递性、相对单独性、对外开放性。市域社会治理处 在国家治理与县域治理及基层治理的中枢地位，其职能体系与上下层级结构之间构成密不可分的衔接、传递与实施体系； 其 自身区域范围、制度结构、资源禀赋及其治理空间确定性对自身治理事务的决策权、执行权、监督权具有相对独立运行的特点，因而表现出治理决策过程的“游刃有余〞，治理效能那么呈现由中心点向边缘传递辐射而形成同频共振的递增效应。市域社会治理具有层级结构运行特点，还兼有层级范围内扁平化管理的开放性，这使市域社会治理能够获得更多的治理资源及其信息，常常因分享外部传递的治理经验、政策、方法乃至立法经验，以弥补自身治理资源禀赋的缺乏。这三个特性的交织互动使其能够获得更多治理资源的投入，有效分散治理过程中潜在的或正在滋生的或突发的治理风险，节省治理投入本钱，减少因治理层级众多、区域空间相对狭小、治理空间封闭导致治理效能的执行本钱、协调本钱、监督本钱，破解市域社会治理“边际收益递减〞难题，实现治理效能的“帕累托次优〞状态。因此， 其治理经验和治理模式，常常被党和国家作为推动全局性治理可复制可推广的治理行动或治理方案。 （2 2 ）治理资源禀赋的独特性、可相容性、效用放大性。市域要素资源禀赋 不仅决定了区域经济开展的方向、质量和可持续性，而且影响和制约市域社会治理的方向、重点、规划、行动、政策及其效能的实现。任何违背治理资源禀赋独特性规律、人为放大治理的主观设想，都会受到治理规律的惩罚。在中国现阶段国家治理、社会治理阶段性同质化的条件下，各独特的市域治理单元要破解的难题，是从实际出发，形成市域各具特色的“民呼我应〞治理方案， 提高社会治理社会化、法治化、专业化、智能化水平。例如，湖北省武汉市水资源 禀赋丰富，因城市规划开展的“短视行为〞所带来的社会治理诸多难题， 以及突发事件风险的显性化问题，成为其“民呼我应〞治理的新话题，即唯有治理方略的现代化与城市规划、公共设施建设、城市开展统筹谋划，方能破解武汉内涝导致“威尼斯〞现象频繁出现，从而有效预测预警预防权力机关运行停顿，公共交通秩序混乱，市民生活失序，局部地区人身、财产、公共秩序骚乱现象滋生等难题。又如，海南省曾发生春节期间因应对气候变化出岛交通设施贫瘠问题失策，导致数万人数日无法“出岛〞的全球典型性公共平安危机， 其破解治理出岛显性危机难题，需要具备全球视野、大数据思维、综合性、系统工程多维结构的治理模式方能实现。 （3 3 ）治理空间的多维性、区域的叠加性、效度的互动性。就市域治理而言，其管辖范围内聚集了政治、经济、文化以及产业、金融、商贸、人流、物流等各类治理要素，具有完备的党的组织、政府、企业、社区、社会组织等治理主体，同时兼具城市与乡村两个系统，是一个相对完整、开放互动、相互依存、相互制约的社会治理生态大系统，因而在空间上是多维的。其居住空间、生产空间、交换空间、生活空间、街头空间等的独特性与交织性，增加了市域城区治理的难度。 （4 4 ）治理规那么的融合性、政策的引导性、地方法制创制的引领性。一方面，市域层面拥有有效解决社会治理中重大问题的政治、经济、社会、文化等资源体系与发动能力，具有地方立法、主导开展规划，以及灵活选择治理模式等治理方式有序转换的调整空间。另一方面，其直接面向基层，对社区治理需求信号、治理难点及治理隐患能 够及时捕获、反响敏捷，因而制定的治理政策、规划、方案、措施，及其治理的针对性、及时性、效能性能够协调平衡，防止顾此失彼； 在探索“五治融合〞①治理体系的创新方面，更具有国家法实施， 地方法跟进，社会自治法标准，行业规章协调，城市公约、社区公约、道德标准融合的条件及其优势。 （5 5 ）治理目标的坚决性、方式的适度性、谋略的灵活性。伴随都市化进程的加速，市域社会治理面临各类新问题、新难题，如企业改制、征地拆迁、老龄化社会加速； 城市开展过程中围绕工业、教育、医疗、民生等空间开展布局的“短视行为〞带来诸多治理难题，如环境污染，食品卫生平安风险突出，弱势群体的生存与保障问题凸显，“城市病〞问题理不清剪不断，管理体制机制缺陷滋生自然犯罪、超自然犯罪以及卖淫、嫖娼、赌博等易发高发，城乡接合部管理缺位使恶势力、黑社会故态复萌，社会突发事件、群体性事件等在市域范围内持续呈现。面对这些市域社会治理层出不穷的新情况、新问题、新挑战， 既不能简单模仿资本主义兴旺国家的治理模式，又不能沿用传统“城乡二元经济结构〞条件下所固化的治理方式方法，因而推进市域社会治理现代化、推进城乡要素资源有序加速融合、提高市域社会治理现代化水平的重要性急迫性凸显。这需要科学谋划治理目标，设定与市域社会市情、社情、民情相适应的路线图、时间表，聚焦人民群众反映强烈的“最恨、最烦、最难、最急、最盼〞（以下简称“五最〞）问题出实招、见实效。与此同时，市域相对于国家层面， 在政策的试错性上具有更大的容错空间和转圜余地，应当鼓励解放思想、先行先试，为 推进市域社会治理现代化，促进国家治理现代化提供可复制可推广的新鲜经验。 （二）市域社会治理现代化的逻辑起点及核心要义 新中国成立以来，中国共产党高度重视经济社会开展与各项管理活动，形成了一整套与国家治理、政府治理相匹配的社会治理理念、策略、政策、制度及方法。随着改革开放的不断深入和开展，传统的管理理念、制度、方法呈现一些不适应不协调的状况。为此，1991 年，中共中央、国务院做出关于加强社会治安综合治理的决定，明确了社会治安综合治理的指导思想、根本原那么、主要任务和工作措施。同年，第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过关于加强社会治安综合治理的决定，使社会治安综合治理走上法制化轨道。党的十五大首次提出“社会管理〞的概念。党的十六大提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共效劳的职能，减少和标准行政审批〞。 ①党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的目标，并明确了构建社会主义和谐社会的主要内容就是“民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活力， 安定有序，人与自然和谐相处〞。②党的十七大提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制〞。党的十八大提出“四个加快形成〞③的部署，强调加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障〞的社会管理体制。党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力，提高社会治理水平〞。 党的十八届四中全会提出“推进多层次多领域依法治理〞，强调“系统治理、依法治理、源头治理，提高社会治理法治化水平〞。党的十八届五中全会关于国民经济和社会开展第十三个五年规