2023年探究加强设区的市人大立法能力建设的路径选决策.docx

探究加强设区的市人大立法能力建设的路径选决策 2023年3月全国人大修改的中华人民共和国立法法赋予了设区的市地方立法权，它是我国社会主义法治国家建设的重大举措，也是我国依法治国深入开展的必然结果，在我国立法史上具有里程碑意义。但由于新增立法权的设区的市人大没有地方立法经验，也没有提前为行使立法权做好充分准备，还普遍存在立法机构不健全、人员编制不够、立法人才紧缺等问题。对此，必须高度重视，增强人大代表立法能力，进行设区的市人大立法体制和立法机制建设等方面着手，采取切实有效的措施加强设区的市人大的立法能力建设。 一、采取有效手段切实提高人大代表的立法能力 党的十八届四中全会决定指出。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议的人数，更多地发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。作为立法的具体行为者，人大代表的立法能力直接决定着设区的市人大的立法能力，是决定设区的市立法质量的关键因素。故有必要通过科学遴选、加强培训等途径，切实提高设区的市人大代表的立法素质和水平。 （一）通过合理分配比例来科学遴选人大代表合理分配人大代表比例，就是人民代表大会组成人员在各阶层各行业的构成比例要合理、科学，使各阶层各行业都应该有适当的代表。这样人大具有更广泛的代表性，可以使最广阔的人民群众的意见和要求都能通过人大代表反映到人大，间接参与立法。而地方立法本身又是一个专业性、技术性较强的工作，也需要具备相当的法律知识。这就要求既要注重各阶层各行业的代表性，又要注重人大代表本身的素质和能力。 所以，特定阶层、行业和群体，如农业、商业、公职、教育等，其代表除了本行业的人士外，还可以是专职或者代表本阶层本行业的其他职业人士，如长期关注和帮助本阶层本行业的律师、社会活动者、社团组织人员、自由职业者或者其他职业人士。同时，人大代表作为社会精英，任职理所当然要经历社会公众询问、质询，与竞争者同台竞技等磨练，接受人民群众的挑选。通过这些方式，让人民群众来评判其政治思想觉悟、政策理论水平和为人民效劳水平，最终检验并决定其是否具备任职资格和能力。当然，还要坚持能力标准的科学性和人民性，实行差额选举，让人民的选择实现优胜劣汰，科学遴选出具有较强立法能力的代表。 （二）加强教育培训以培养法治思维 中选的人大代表要自觉主动通过一切途径和渠道了解相关立法法律法规，学习地方立法知识，掌握立法原理、原那么。同时，设区的市人大在突然获得立法权，但比较稳定的成建制的职位训练体系尚未形成的情况下，要通过法律知识和立法业务知识的教育培训来补足人大代表立法理论和实践的欠缺。 以往的人大代表立法业务知识培训存在内容无针对性，时间安排不合理等问题。因此当前立法业务知识培训中应注意以下几个问题。第一，在培训内容方面，除了要把立法学、地方立法学等知识纳入培训，加大立法知识培训的比重外，还必须把法理学、宪法学及其他部门法学的根本知识纳入培训内容，以增强人大代表法治意识，使其养成法治思维。因为法治思维是一种底线思维、规那么思维、权利思维、契约思维。一个对法律一无所知的人，不可能形成法治思维习惯，更也不可能去制定一部科学合理、符合法治根本原那么与精神的地方性法规。所以，要通过培训，使人大代表在履行公务职责的过程中，严格以宪法和法律为合法性判断依据、以敢于承担法律责任和自觉接受监督为要求、以遵循法律规那么和实现法律面前人人平等为准绳、以法定程序为步骤、以公平正义为目标，树立一种以立法推进社会矛盾化解、社会治理创新和公正廉洁执法的法治意识。第二，培训时间和方式应当灵活多样，因人制宜，具有针对性。常委会委员可以有较长时间的系统学习，深入探究;而一般代表以兼职居多，应以短期培训为主，减少与本职工作冲突。而在培训方式上，除了知名专家学者授课外，还可以安排讨论会、研讨会、考察、报告会、总结会等学习方式。第三，要走出去与请进来相结合。走出去，具体形式包括新增立法权的设区的市立法机关可以组织外出考察、学习、交流，也可以将自己的工作人员送去高等院校去进行立法法学理论学习，还可以将本单位拟从事立法工作的人员派往已有地方立法权的机关去挂职交流学习，取得地方立法经验。请进来就是把专家学者、外地有立法经验的业务骨干、领导请到本单位开展座谈、进行研讨、介绍经验，或者安排已有立法经验的外地立法业务骨干到本地挂职锻炼，领导或参与立法工作，提升本单位立法能力。此外，还可实行立法机关和法学院校、法学研究机构人员双向交流锻炼、互聘互任，让法学专家、教授到立法部门挂职锻炼、参与立法，培养一支法律知识丰富、研究精深，熟悉法学最新理论前沿，特别是立法学最新理论开展的高水平专家型立法实务队伍;也让高学历的立法实务干部去高校、科研院所开展研究，打造一支政治立场坚决、熟悉地方立法实务的理论研究队伍。 （三）推行中国特色的人大代表立法专职化 目前我国设区的市人大代表是以兼职代表为主，专职代表为辅。而社会事务的复杂化又要求人大代表有足够的时间精力参与国家权力机关的运作，参与立法活动。兼职代表没有充分的时间和精力对以立法解决社会矛盾进行深入和系统思考，不适应立法专业化的需要。因此，立法专职化是从我国实际出发的必然选择。在现有人大选举、组成和参会形式都未发生重大变化的情况下，设置人大专门的立法承办机构和人大代表立法助理，由其专职提供立法相关效劳，承担立法调研、论证等具体事务就成为一个可行的选择。立法助理应当具备一定的法律特别是立法理论知识，对立法事务具备一定知识积淀和经验积累，具备良好的法治精神。推行立法助理专职化的途径有两个：一是聘用高校法学教师、职业律师或其他研究、咨询机构的专家等专门人才作为兼职立法助理，解决人大代表咨询、辅助和效劳的专门立法人才短缺的应急之需。二是逐步建设专职立法助理队伍。专职立法助理队伍是指协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有专门立法知识的人员。其来源可以是招聘已有工作经验的法律界业内人士，也可以是聘用具备法律知识的某个专业或者某个领域内的专门人才，还可以是招录以较低门槛或更高待遇引进高校宪法与行政法专业的研究生。 二、建立健全各方有序参与的立法体制 建立科学合理、切实可行、符合实际的设区的市立法体制，明确设区的市立法中相关主体的地位和作用，标准不同主体的参与立法的方式，是立法机构及其人员做好立法工作的根底，是人大及其代表展现立法能力、充分发挥立法能力的关键。立法是一项复杂的系统工程，涉及党委、人大、政府、社会组织和个人，要推进科学立法、民主立法，提高立法工作质量，亟需建立健全党委领导、人大主导、政府配合和社会参与的地方立法体制。 （一）自觉坚持党对立法工作的领导 党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是依法治国，建设社会主义法治国家的政治保证。设区的市在立法中，必须坚持党的领导，不仅需要坚持党的路线、方针和政策;还要根据本地实际情况、贯彻落实本地党委战略决策和重大方针政策的安排和部署的工作重点来决定立法规划、立法方案和具体立法工程;在地方立法中涉及本市重大问题、调整重大利益、矛盾突出、各方面意见分歧较大、难以协调形成共识的时候，要报党委批准，由同级党委讨论决定，以从体制上保证党对立法工作的领导。 （二）坚持人大主导立法，按需设置机构和职位 地方立法权是我国法律赋予设区的市人大及其常委会的一项重要职权。人大是立法的主体，立法必须由设区的市人大主导。人大主导立法，说到底是根据党的路线、方针、政策和重大决策部署，把握人民群众的利益和要求，使党的主张和人民意愿通过法定程序成为国家意志，成为社会遵循的行为标准和准那么。故设区的市人大应当遵循和服从本行政区域内人民的意志和利益，也要在本行政区域内保证国家法制的统一和上级人大的决议、决定的贯彻实施。设区的市人大要发挥好主导作用，不仅要有权有责还有能，还必须建立健全立法机构设置。但是，设区的市普遍存在人大内设立法机构不健全的问题。如XX省设区的市中，有的没有成立法制专门委员会，有的没有成立人大常委会法制工作委员会（以下简称法工委），有的市政府法制局没有设置法规科室，绝大多数设区的市政府的职能部门没有设置专门的法规科室来从事立法工作。而已有的局部立法机构的编制也很少，如有的法工委只有三、四人，难以承担地方立法任务。因此，为了使人大更好地行使地方立法权，设区的市必须建立健全人大法制委员会、法工委的机构设置。目前可以实行一套人马、两块牌子，按地级市设置法工委为正处级加挂法委牌子，由法工委承担设区的市人大及其常委会的立法调研、起草、论证和评估等具体事务，专司立法职责。这就要求增加法工委中立法及其辅助人员的编制，并提供必要的工作设施、设备、办公条件、物质和经费保障，以保证立法工作的顺利开展。在目前设区的市编制比较紧张，争取增加配备适量专业人员编制难度很大的情况下，法工委可以与劳务公司合作，采用劳务公司劳务派遣人员到法工委工作的方式，解决立法人才的应急之需。 （三）充分发挥地方立法智库及相关专家的作用 在立法机构专业人才和立法研究能力缺乏的情况下，积极采取效劳外包、协议合作的方式，让地方立法智库承担相关立法咨询、辅助与效劳工作，这是当前设区的市人大的必然选择。设区的市人大要积极利用高等院校、社科院等研究机构的人才优势，与其合作共建地方立法智库，委托地方立法智库开展地方立法调研、论证、评估与咨询效劳，开展立法听证工作，组织人大代表、实务专家、高校专家、立法咨询专家和相关方面代表对法规重点、难点问题进行论证、听证，充分发挥地方立法智库的知识和技能优势，形成有效遏制部门利益，科学平衡社会利益的协调机制，整合社会各方利益，辅助人大立法，提高立法效益。 同时，设区的市人大常委会及其所属立法机构应多方选聘聚集一批政治素质好，熟悉法律业务、语言文字、环保、城建、文物、文化、历史、城管等方面的技术专家、独立学者，作为立法专家录入市人大立法人才库。每一次针对不同立法所需，从立法人才库中遴选专家作为市人大常委会的立法咨询专家，组成一个独立于政府的立法咨询委员会，依靠其提高立法技术，进行立法分析论证，协助市人大常委会开展立法工作。此外，设区的市人大常委会及其立法工作机构在立法工作中，要广泛听取各区县人大、各级政府及所属部门、人民团体、社会组织和人大代表、政协委员、民主党派人士的立法意见和建议，充分发挥社会各界的力量，为立法献计献策。 （四）为公众参与打造新平台拓展新渠道 除了广泛联系专家学者、人大代表、政协委员和民主党派人士外，还需要打造联系基层单位和普通群众的立法参与平台。要通过客观、公正的标准，在全市范围内广泛征集、择优推荐和综合遴选，选择局部区县人大办、乡镇、街道办、基层政府职能部门、居委会和村委会等单位，作为基层立法联系点，并把其作为基层单位和群众参与立法的重要渠道和载体的平台来打造，每次立法都要在相关立法点召开座谈会、听证会等，使其成为市人大常委会立法工作中与群众直接、常规性交流的互动平台，作为立法调研、反映民意的有效渠道。同时，要充分利用传统媒体，特别是权威主流媒体的专业性、独立性与公信力，进行立法公开，为公众通过各种方式和途径参与立法创造条件。也要充分利用网络技术，如电视电台、门户网站、微博、微信等媒介，公开立法活动，并广泛收集人民群众的立法意见和建议。人大立法机构和地方立法智库必须跨界、越域，收集、整理传统媒介和网络新媒介所获得的公众的立法诉求、意见和建议，并及时反响给人大及其代表，以作为参考，辅助立法。 三、优化设区的市地方立法运行机制 设区的市人大通过第三方评估、论证会和听证会等广泛吸取民智，在法规各个环节中均应平衡社会利益，探索和逐步形成立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位代表和公众共同参与的立法机制，有利于使各方面的意见得到充分表达，广泛凝聚社会共识，也有