2023年层级监督问题与对策研究新编.docx

层级监督问题与对策研究 孟德斯鸠认为。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。〞“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。〞行政执法是行使国家行政权的重要形式，如果缺少有效的监督和制约，就可能偏离法治轨道，导致专横，滋生腐败，行政管理的目标就难以实现，公民的合法权益就无法保护。现阶段行政执法的现状仍然不容乐观，在一些地方和部门，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，法律、法规得不到正确实施，已经直接影响到行政执法部门的形象、政府的权威和社会主义法制的尊严。导致上述问题的原因是多方面的，而监督机制的缺失，监督效能的低下，监督不到位是问题得以开展成一定气候的重要原因。目前行政机关内部层级监督，在监督立法、监督体制、监督内容、监督效力、监督程序等方面还存在着诸多问题。在全面推进依法行政，建设法治政府的新形势下，如何充分发挥层级监督的作用，解决行政执法中存在的突出问题，是摆在我们面前的一项迫切任务。 一、层级监督现状 层级监督，是指上下级行政机关之间基于层级隶属关系而由上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的行政执法行为进行的检查、评判、催促和处理活动。层级监督的根本特征是：（1）在组织体系上结构严密，设置上下统一。监督主体与监督对象均为同一体系内部的行政机关及其工作人员，有层层隶属的金字塔式的行政管理关系。（2）层级监督基于上级对下级的领导关系而产生，实行领导附属制，监督主体的监督权和领导权、决策权相统一，监督职能本身是管理的环节或要素之一。由于行政监督权主要集中于行政首长，实际是领导者管理和控制被领导者的一种表现。（3）层级监督在层级领导关系的约束下，易于发挥监督的作用和效力。 层级监督的法律依据来自于我国宪法、国务院组织法、地方人民代表大会和地方人民政府组织法、行政复议法等法律的原那么规定，尽管国家对层级监督没有专门立法，但许多省、自治区、直辖市和较大市都依据法律的原那么规定制定了有关层级监督的地方性法规和政府规章，如XX省行政执法监督条例、XX省自治区行政执法监督条例、XX省行政执法和行政执法监督规定、xx市行政执法监督规定等，为地方开展层级监督提供了比拟充分的法规、规章依据。 根据上述有关法律、法规和规章规定，在我国除基层的乡镇政府外，国务院和地方各级人民政府，都能成为层级监督的监督主体。其中，国务院是最高监督主体，有权监督所属各部、各委员会、地方各级人民政府的行政执法活动。地方县级以上各级人民政府有权对其所属部门和下级人民政府进行监督，各级行政执法部门有权对其所属机构和下级行政执法部门进行监督。层级监督的具体实施主体为县级以上人民政府的法制部门和各级行政执法部门的法制机构。 层级监督的对象是具有行政执法权的行政机关及其执法人员，而不是行政相对人。这一点是其区别于作为行政执法活动组成局部的行政检查的一个重要方面。 层级监督的内容是行政机关实施的行政执法行为，包括抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为标准的行为。这种行为通常以行政机关发布的决定、命令、规定、方法、细那么、公告、通告等标准性文件的形式作出。由于抽象行政行为涉及范围广，作用时间长，对公民、法人和其他组织的影响要比一、两个具体行政行为大得多，因此，加强对抽象行政行为的监督是层级监督的一项重要任务。具体行政行为是指行政机关针对特定对象，并对其权利义务产生影响的行为。法律、法规、规章只有通过具体的实施环节，才能最终表达其法律效力，而具体行政行为正是使法律、法规、规章直接生效的关键环节，是实现立法宗旨的重要渠道。行政机关最经常、最大量的活动，就是作出具体行政行为；与公民、法人和其他组织直接打交道最多、关系最密切的，也是具体行政行为。因此，加强对具体行政行为的监督，对于促进行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。 近年来，各级政府和行政执法部门在国家没有统一立法的情况下积极探索，建立了许多行之有效的层级监督制度，如标准性文件备案审查制度、行政执法主体资格审查制度、行政执法案卷评查制度、行政执法检查制度、重大具体行政行为备案制度、行政执法责任制等。其中有些已经通过地方性法规和规章予以确认，从而将监督制度纳入了标准化、制度化、法制化的轨道。在保证法律、法规的正确执行，推动依法行政，强化层级监督方面，起到了积极的作用。 二、加强层级监督的必要性 由于历史的原因，人们对层级监督的认识还存在一定误区，同其实际上应当发挥的作用之间还存在很大的差距。一提到健全和加强法制，往往认为就是加快和完善立法，而无视执法监督；一提到重视和加强执法监督，往往又只注意发挥行政机关外部监督的作用，而层级监督问题与对策研究第2页 无视层级监督，甚至认为这种监督是“自己的刀削不了自己的把〞。事实上，层级监督在促进和保障行政机关依法行政方面的作用是十清楚显的，加强层级监督是十分必要的。 （一）层级监督是对行政执法最直接、最有效的监督。 权力机关的监督往往是宏观性的或者是典型性的问题或事件的纠举和处理，例会式的工作方式和表达民主精神的议事程序显然难以应付大量存在的而且可能是随时出现的实际问题。司法机关那么因其不告不理的工作特点而使其监督活动呈现一定的被动性，在监督范围和内容上也缺少普遍性，复杂的司法程序，使其监督活动往往显得死板和缓慢。层级监督的优势在于监督主体和监督对象在决策权、执行权、管理权等方面有统一性，工作职能性质贴近，技术手段熟悉，监督内容广泛，监督主体有时机和条件更多地了解监督对象的活动，特别是上级行政机关对下级行政机关的监督，监督与领导合二为一，使监督更具权威性。无论在监督的内容上，还是在监督的方式上，层级监督都比其他监督更为全面和彻底，是其他监督所无法比拟和替代的。因此加强层级监督，与做好外部监督一样，都是十分必要和重要的。 （二）层级监督是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要保障。 由于我国缺乏法治的传统，相当一局部行政执法人员法律素质不高，加之受到各种主客观因素的影响，导致一些行政机关和行政执法人员滥用职权，恣意侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，引起人民群众的强烈不满，也损害了政府的形象。为切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，必须强化层级监督，发挥其对行政执法失误的预防和补救作用，以及对违法执法行为的教育和惩戒作用。 （三）层级监督是催促和保障行政机关履行法定职责的有力武器。 由于受到利益的驱动，一些行政机关和依法享有行政执法权的其他组织往往违背法定职责，对己有利可图的事，即使法无明确规定或依据缺乏也要争相插手，形成重复执法，出现执法密集地带，即使有明确的强制性的法律规定，也相互推诿，出现执法空白现象，导致社会秩序混乱，造成有法不依、执法不严、违法不究。为了保障行政机关切实履行法定职责，需要建立和健全对行政执法的监督机制。层级监督正是催促行政机关及其执法人员严格依法履行职责的重要途径。通过实行标准性文件备案审查制度、行政执法主体资格审计制度、行政执法责任制等层级监督制度，促使行政机关依法履行法定职责，防止执法失职、越权和滥用职权，保证法律、法规得到正确、全面的贯彻执行。 （四）层级监督是预防和纠正行政执法人员执法过错的有效手段。 行政执法行为的作出离不开行政执法人员的主观意识活动，每个人在素质、能力、经验等方面的差异必然表达在行政执法上。在此情况下，行政执法中的过错也就在所难免了。这种过错可能是由于某些执法人员的法律素质和业务水平较低而导致对法律的理解和适用错误，或者对事实的查证、认定出现偏差等过失行为；也可能是由于某些执法人员的政治素质和道德水平较低而导致的滥用职权、徇私舞弊、吃拿卡要、违法乱纪等成心行为。因此，加强层级监督，尤其是加强对行政执法人员的教育培训和行政违法行为的追究查办，对于有效预防和纠正行政执法过错，保证执法行为的客观、公正、合法，促进依法行政是十分必要的。 三、层级监督存在的问题 目前我国的层级监督状况还很不尽如人意，离“依法治国、依法行政、建设社会主义法治国家〞的要求还相去甚远。具体而言，层级监督存在的问题主要表现在监督立法、监督体制、监督内容、监督效力、监督程序等五个方面，这些问题直接影响了层级监督效力的发挥。 （一）监督立法的缺陷 立法是建立和完善层级监督的前提和保证。如果缺乏监督立法，就会造成监督主体无法可依，行使监督缺乏标准和依据，易导致监督的盲目性和随意性。除行政复议法对行政复议制度作了专门规定以外，国家对层级监督没有专门立法，宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法只作了原那么规定。根据这些法律原那么规定，我国目前已有多个省、自治区、直辖市和较大市制定了有关行政执法监督的地方性法规或者规章，但这些地方性法规或者规章对层级监督的职责、范围、方式规定不尽一致，如XX省行政执法监督条例规定行政执法监督机关依照本条例履行九项职责： （一）组织实施行政执法责任制、行政执法评议考核制、行政执法过错责任追究制等行政执法监督制度； （二）审查本级人民政府所属工作部门和下级人民政府制定的标准性文件的合法性和适当性； （三）监督检查本级人民政府所属工作部门和下级人民政府作出的具体行政行为的合法性和适当性； （四）审查行政执法主体的合法性； （五）负责行政执法人员资格认证和行政执法证件监督管理； （六）纠正违法、不当的行政行为； （七）协调处理行政机关之间在行政执法中产生的争议； （八）组织、指导、参与行政执法检查； （九）办理本级人民政府和上级行政执法监督机关交办的其他行政执法监督事项。而XX省行政执法监督条例规定行政执法监督机关实施行政执法监督应当履行八项职责： （一）制定行政执法监督工作方案、措施和工作制度； （二）受理行政复议； （三）受理行政标准性文件的备案； （四）审查行政执法主体资格； （五）协调行政执法争议； （六）审查重大的具体行政行为； （七）培训行政执法工作人员； （八）建立健全行政执法监督文书档案。由此可以看出，两个地方性法规对于监督职责的规定不完全相同。由于地方性法规、规章的规定不一致，从而造成了各地方政府及行政执法部门在实际开展层级监督工作中的不平衡性和差异性，影响了层级监督的统一推进。 除有赖于层级监督法律标准体系的完备外，层级监督作用的发挥还有赖于行政组织法、行政行为法等一系列相配套的法律、法规和规章的完备。但我国有关行政组织和行政行为的法律体系还不是很健全，还存在诸多不完善之处。 （二）监督体制的缺陷 没有必要的独立性，无论该种监督在具体监督内容上设计得多么合理，都会形同虚设，而目前层级监督恰恰存在这方面的缺陷。层级监督的具体实施主体为县级以上人民政府的法制部门和各级行政执法部门的法制机构，其中政府法制部门内设行政执法监督机构具体负责行政执法监督工作。由于行政执法监督机构和行政执法部门的法制机构都是内部设置的机构，附属于政府法制部门和行政执法部门，不能以自己的名义独立地行使行政执法监督权。这种组织体制，在一定程度上阻碍了行政执法监督机构积极、主动地发挥监督职能。此外，由于相当一段时期，政府法制部门的任务主要侧重于行政立法工作，无视了行政执法监督工作，也造成行政执法监督机构建设的相对滞后。国务院和省级政府法制部门，设有行政执法监督机构，各地、市、县政府法制部门，由于人员普遍较少，尤其是县政府法制部门，其内部执法监督机构的设置很不健全。大多数县级政府法制部门设立在政府办公室内，属股级单位；