2023年试议投资项目审计处罚权.docx

试议投资工程审计处分权 一、与工程直接有关的设计、施工、监理、供货等单位不属于本审计机关管辖的，对上述单位取得工程资金的真实性、合法性进行调查，由于没有审计管辖权，因此不管是需要追究有关人员责任的违法违纪案件线索，还是应当依法由其他有关部门纠正、处理处分的事项，以及上述单位财务收支中违纪违规、少缴税费等，只能是移送司法机关或纪检监察等机关和有关部门处理，对审计发现的多计工程价款等问题，也只能责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。审计机关不能单独出具审计报告和作出审计处理处分。 二、与工程直接有关的设计、施工、监理、供货等单位属于本审计机关管辖的，由于是否列入年度审计方案，存在以下两种情况： 1.没有列入年度审计方案。 上述与工程直接有关的设计、施工、监理、供货等单位虽然属于本审计机关管辖，但是由于没有列入年度审计方案，审计机关不能单独出具审计报告和作出审计处理处分。在没有列入年度审计方案时，其处理方式与没有审计管辖权相同，只能是移送司法机关或纪检监察等机关和有关部门处理。 2.列入本审计机关年度审计方案。 上述与工程直接有关的设计、施工、监理、供货等单位既属于本审计机关管辖，也列入年度审计方案，由于审计组不同、审计时间不同，也存在两种情况： 一是建设工程审计在前，对上述设计、施工、监理、供货等单位需要作出处理处分的，理论上在审计机关内部可以协调，将需要作出审计处理处分的事项交由执行审计上述设计、施工、监理、供货等单位的审计组，由相应的审计组按程序、按规定作出相应的处理处分决定。上述分析只是在理论上成立，事实上由于审计组分属审计机关内部不同部门，内部协调是否能够完全到位，能否在两个审计组之间无缝对接，审计实践中很难做到，特别是审计机关的层级越高越难做到。 二是建设工程审计在后，当年审计方案安排的上述设计、施工、监理、供货等单位的审计事项已经执行完毕，审计机关已经按规定出具了审计报告和审计决定。但是在对建设工程实施审计并调查与工程直接有关的设计、施工、监理、供货等单位取得工程资金的真实性、合法性的过程中，发现上述单位存在已经出具的审计报告和审计决定外的审计机关法定职权范围内可以处理处分的违法违规问题，由于方案已经执行完毕，对建设工程实施审计的审计组那么不能出具审计报告和审计决定，也即不能在审计机关法定职权范围内对上述单位的违法违规问题作出处理处分，只能移送司法机关或纪检监察等机关和有关部门处理。根据上述分析可以看到，是否列入审计机关的年度审计方案，是审计机关是否能够直接按照法定职权对审计发现的违法违规问题进行处理处分的关键。 事实上，在审计实践中，不管是否列入审计方案，对建设工程直接有关的设计、施工、监理、供货等单位都不能直接处理处分，不管是否是本审计机关审计管辖，均只能移送，审计管辖权让位于审计方案，审计管辖权、审计处理权均未落实。产生上述问题的原因主要是投资工程参与单位众多、经济成分、隶属关系层次复杂，模糊了人们的视觉。归根到底，参与投资工程建设的单位无非是合同关系或者是行政审批管理关系，但主要以合同作为纽带相互联系，并以合同作为分配工作、划分权力和责任关系的依据。工程参与方之间在此建设过程中的协调主要通过合同、法律和标准实现。但无论合同关系或者是行政审批管理关系，都不能游离于被监督之外。 事实上，审计法定处理处分权让渡于审计方案管理不是审计立法的本意。审计法第四十六条规定对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取处理措施，并可以依法给予处分。中华人民共和国国家审计准那么也规定属于审计职权范围的，直接提出处理处分意见，不属于审计职权范围的，提出移送处理意见。审计法实施条例起草小组编写的新〈审计法实施条例〉解读在谈到如何理解与把握审计机关处理处分权时也明确提出，应当主要以已明确审计机关为执法主体的具体法律、行政法规的规定作为作出审计决定的法律依据。必要时，其他有关财政收支、财务收支的法律、行政法规，也可以成为审计机关作出审计决定的法律依据。当然，上述审计处理的种类仅限于审计法第四十六条规定的处理种类，处分的种类仅限于审计法实施条例第四十九条第一款规定的警告、罚款和没收违法所得等种类。另一方面，一个建设工程的组织者或法人，主要从事的是建设规划、方案、设计、征地、施工、监理、材料供应、设备采购、资金供应等协调工作，不从事形成建设工程实体的具体工作。对建设工程的审计必然涉及上述相关单位，因此审计法规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设工程的预算执行情况和决算，进行审计监督〞，而不是审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设工程的法人，进行审计监督。 审计法规定的是建设工程的预算执行情况和决算，实际上包含建设工程设计、施工、监理、供货等从业单位。这种监督，从立法者的初衷来看，希望审计机关对建设工程审计监督在法定职权范围内，紧紧围绕工程资金进行。虽然新修订的审计法实施条例将审计机关对上述建设工程设计、施工、监理、供货等相关单位的监督范围和方式，从原来对单位的财务收支的审计调整为对其取得建设工程资金的真实性、合法性的调查，我们不去探讨新修订的审计法实施条例是否符合审计法的本意，但这种修订本身也没有改变对上述单位的监督含义。因此，可以理解为在建设工程列入审计方案的同时，参与工程建设的各从业单位，自然也就被列为审计监督对象。既然是审计监督，只要是在审计机关在法定职权范围内，对具有审计管辖权的建设工程从业单位就具有处理处分权，而不受方案权限的约束。 第5页 共5页