2023年城投公司发展困境及转型对策探析.doc

城投公司发展困境及转型对策探析城投公司发展困境及转型对策探析 焦剑梅 摘要：随着城市化进程放缓，城投公司城建投资开发的使命面临结束，然而作为地方最主要的国有资本运作主体，通过全方位的市场化转型，城投公司仍然可以承担引导促进地方经济与产业发展的重任。立足于此，对城投公司的困境及转型策略进行初步探析。关键词：城投公司;发展困境;转型对策 中图分类号：F293 文献标识码：B 文章编号：1001-9138-（2020）06-0043-45 收稿日期：2020-05-12 上世纪 90 年代分税制改革大背景下应运而生的城投公司，在我国城镇化进程中扮演了举足轻重的角色，大规模的土地一级开发及基建热潮推动我国城市建设快速发展。然而，高速发展的背后是生产要素的大量投入和风险的聚集，中央对地方债务的清理以及供给侧改革对经济发展的质量要求，都倒逼城投公司进行全方位转型。1 城投公司发展困境 1.1 债务规模庞大 上世纪 90 年代初，受分税制改革的影响地方政府财权大大削弱。由于预算法规定不得以政府为主体发行债务，为加快城市建设，承担地方政府投融资任务的城投公司应运而生。过去 20 年伴随着城市建设的高歌猛进，城投公司肩负的债务规模也空前膨胀。2014 年中央发布的 43 号文及其之后出台的系列文件，都致力于厘清地方政府与城投公司债务边界。然而，地方投融资体制的彻底转换需要一定过程，而且城市发展对投资有着固有的内在需求，导致城投公司的债务规模仍然在防控过程中惯性增长，截止到 2019 年全国城投公司负债规模达到9 万多亿元。近年来，全国各大城投公司纷纷步人还本付息的高峰期，债务集中到期导致流动性紧张，企业再融资能力下降，资金链进一步承压。1.2 体制机制僵化 由于大部分城投公司由政府全额出资组建，其治理决策方式受国资监管方式和授权机制的影响，业务发展方向也须符合国资监管机构对资本整体布局的要求。因此其体制机制僵化主要表现在以下两个方面：一是决策流程繁杂。大部分城投公司在集团总部和子公司层面分别设立董事会，经营性投资项目的决策须报请两级董事会决议，且中间环节还需经历子公司业务部门、集团归口部门、两级总经理办公会以及集团党委会的决策，流程繁杂影响项目进度;二是人力资源管理行政化。人员的聘用与提拔受到多重因素的影响，晋升通道狭窄，带有较强的地方行政色彩。1.3 经营性业务基础薄弱 城投公司的传统主营业务多为基础设施建设、土地一级开发以及政府准入的公益性及准公益领域。长期以来形成了代政府进行项目融资建设，靠财政返还弥补项目成本的固有模式。此种经营形态严重依靠政府信用和财政资金，与政府之间形成一种“寄生”关系。虽然近年来平台融资功能逐渐剥离之后城投公司纷纷进行市场化转型，也基本上形成了经营性业务板块，然而相比基础设施建设投资，经营性投资仍然存在比重不高、回报率较低的问题，整体投资结构欠均衡，投资效益还处在低水平阶段。2 城投公司转型对策 2.1 着力信用能力建设，创新融资途径 现金流是公司正常运营的基础，融资是确保公司流动性最关键的环节。平台公司脱离政府信用“背书”后，自身造血机制普遍尚未形成，“输血”途径是否畅通则成为决定其生存亡的关键因素。为确保融资工作稳定有序，城投公司须着力信用能力建设，积极拓宽融资渠道，维护公司信用，规范公司信息披露，积极防范与化解债务风险。一是维护提升公司信用，杜绝逾期。同时加强与投资人沟通，主动把公司“推出去”，把投资者“引进来”。二是创新融资途径。以不发生系统性风险为目标，侧重考量资金落地时效和资金使用灵活度，同时加大长期融资和权益工具比重，增加项目储备。保障通道助力发行，争取银行贷款额度，启动境外债、中票、永续票据等多种融资方式，确保有效应对偿债高峰。三是加强融资包装工作。加强金融机构对项目的参与度，从项目前期介人，鼓励全流程跟进。了解项目投资计划和融资需求，优化融资结构，为项目提供更为匹配的融资产品。四是做好债务管理工作，理清各项债务情况，确保融资合法合规，同时合理规划存量及新增债务的还款期限，做好错峰还款，避免集中还本付息造成的流动性紧张。2.2 破除机制障碍，提高管理效能 城投公司要进行市场化转型，必须转换内部机制，从根本上提高管理效能，实现经营能力实质性提升，从而抓住市场机遇，赢得经营效益。一方面须简化项目投资决策流程。鉴于目前大部分城投公司都已形成集团集中管控，子公司分业经营的管理模式，在此基础上应给予子公司更多经营自主权，集团业务归口部门仅在遵循基本经济指标的基础上对项目进行评审。项目经济评审后的决策流程适当精简，除公司治理层面必须通过的环节以外，减少非业务管理机构的参与。另一方面须深化，人力资源改革，建立与市场接轨的招聘、选拔及考核制度。建立职业经理人选拔、聘任与退出制度和全员竞聘上岗制度。完善考核责任制，将考核责任分解落实到人，打破平均主义惯例。此外，还可借鉴国资国企改革的先进经验，探索建立超额利润分享计划、员工持股、项目跟投等风险激励制度。2.3 优化业务布局，升级经营模式 为了培育自身造血机制，城投公司须充分挖掘现有产业的潜力，围绕市场化战略定位，通过不断完善产业生态体系，培育公司内生发展动力，实现收入和利润的多元化格局。目前我国正在大力推进新型城镇化建设、工业全面深化及产业智能化升级，新风口下城投公司可适当涉水文旅教育产业，以及 5G、特高压、新能源、人工智能、工业互联网和区块链等新基建领域。此处仅以目前城投公司基本具备的几大业务板塊为例，阐明经营模式升级的具体途径：一是片区开发板块重点推进产城融合模式升级，积极探索“特色小镇、产业新城”开发模式，打造片区产业集群，实现由土地收益导向型向综合收益导向型转变;二是城市建设板块重点推进 EPC 一体化模式升级，打造建筑产业完整产业链;三是房地产开发板块着力构建业务体系，推进开发资质升级，推进物业混改，培育项目销售运营能力，特别是商业运营能力，推进产品标准化和品牌化建设;四是城市资源板块着力打造城市公共资源运营平台，加大对城市资源的进一步整合，形成城市开发、建设、运营全产业链的运营体系;五是类金融板块强化风险防范，消化存量风险，逐步构建完善的金融服务模式，统筹各项金融业务，切实破除体制机制障碍，实现金融混业经营。3 结语 在特殊经济背景下应运而生的城投公司，虽然存在诸多历史遗留问题，然而随着地方产业发展机遇的显现，城投公司在产业导人和城市运营方面仍然有着深厚的资源基础和发展优势。未来有望通过管理、经营及融资能力的全方位转型，成为以国有资本投和运营主要手段的综合型运营开发主体。