2023年我国失业保险制度存在的问题与法律对策.doc

我国失业保险制度存在的问题与法律对策 【】 受美国次贷危机的影响，我国大批企业倒闭、员工失业，加之高校毕业生数量激增，就业形势不容乐观失业保险作为社会保障体系的一个重要组成局部，在保障失业人员的根本生活和再就业方面发挥着重要的作用由于我国失业保险制度起步较晚，在立法层次、覆盖范围、基金筹集、资格审查以及再就业功能等方面存在一定问题，因而需要对我国的失业保险制度的立法现状和失业保险制度存在的问题进行反思，以真正建立起适合我国现阶段国情和经济社会开展水平的失业保险制度 【关键词】 金融危机；失业保险制度；法律现状；问题与对策 愈演愈烈的美国次贷危机，使得众多金融机构和中小企业遭受严重损失随着次贷危机向全球金融市场蔓延，受经济放缓涉及的国家和地区越来越广，甚至有些国家濒临破产，全球失业人数激增国际劳工组织以新的预测为根底估算，2023年末全球失业人口将增至2.1亿，也是10年来全球失业人数首次突破2亿人[1]法国2023年9月底法国失业人数为2574900人，较8月底增加21600人；延续了长达一年的失业人数上升趋势数据显示，9月底法国失业人数较上年同期增长25.1%.[2]而在我国劳务输出大省四川，截至2023年11月18日，受金融危机企业倒闭或减员影响返乡的农民工已达28万余人[3]面对金融危机导致沿海地区务工人员大批返乡的问题，各地政府纷纷采取积极就业措施，稳定就业形势中国就业形势已十分严峻中国社科院近日发布报告称，中国城镇失业率已经攀升到9.4%，2023年610万名大学毕业生中就业困难的比例可能占到四分之一在全球金融危机重压之下，2023年中国已有67万家小企业被迫关门，约有670万就业岗位蒸发，失业人数远高于官方统计的830万[4]由次贷危机所导致的失业现象十分严重，随着我国就业形势的日益严峻和失业人数的剧增，加之我国失业保险法律法规并不完善，我国失业保险制度并没有发挥真正的作用，失业保险本身具有保障失业人员根本生活和促进再就业的双重功能在目前就业形势不容乐观的条件下，尽快完善我国失业保险制度显得更为重要 一、我国失业保险立法现状 失业是指具有劳动能力并有劳动意愿的劳动者得不到劳动时机或者就业后又失去工作的状态[5]失业保险是由国家确定的一种社会保障制度，是社会保险制度的重要组成局部通过实施失业保险可以对暂时不能实现就业的劳动者给予经济上的帮助，以保障他们的根本生活，提供再就业效劳，把失业造成的消极影响降低到最低限度，缓解社会就业压力开展和完善我国的失业保险制度，对分担失业风险，解决失业问题具有十分重要的作用 我国的失业保险立法逐步完善，失业保险的覆盖范围也逐步扩大随着我国经济体制改革的全面深化和市场经济的开展，1986年国务院发布了国营企业职工待业保险暂行规定，这一规定标志着我国失业保险制度正式建立[6]但该规定仅限于国营企业，其适用范围主要包括宣告破产企业的职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工、企业终止解除劳动合同的工人和企业辞退的职工等四类人员1993年国务院发布了国有企业职工待业保险规定，其适用范围从原来的四类人员扩大到七类九种人员，即：撤消和解散企业的职工，停产整顿企业被精简的职工，企业辞退、除名或开除的职工，宣告破产企业的职工，濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工，依照法律、法规规定或按照省、自治区、直辖市人民政府规定享受失业保险的其他职工实行企业化管理的事业单位职工也纳入失业保险范围1999年劳动和社会保障部公布了关于事业单位参加失业保险有关问题的通知，要求事业单位在单位所在地进行社会保险登记，按时申报并足额缴纳失业保险费1999年国务院公布了失业保险条例，该条例的实施标志着失业保险制度已形成了完整的体系，按照条例规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和各类事业单位〔如学校、医院、科研院所等〕都在参加失业保险的范围之内，对保障失业者的根本生活和抵御失业风险方面起到了重要作用除上述立法之外，劳动和社会保障部还先后公布了关于事业单位参加失业保险有关问题的通知、关于调整失业保险基金支出工程有关问题的通知等部门规章各省、自治区、直辖市在制定地方性法规、规章和标准性文件方面也取得了明显进展我国已初步建立起了较为完善的失业保险法律体系但由于我国失业保险的适用范围窄，基金承受能力弱，统筹程度不高等弊端，不能完全适应建立市场经济开展的要求，经济的开展和社会的稳定都迫切需要建立一个完善的失业保险体系 二、当前我国失业保险存在的问题 自建立失业保险制度以来，国务院已经先后公布多个关于失业保险的行政法规但在具体实施过程中，无论保障范围还是保障水平都不能满足社会的需要我国失业保险存在的问题可以从制度设计上和立法标准上分为两个方面，均存在着一些缺乏和问题需予以完善 〔一〕失业保险实施体系尚不完善 1.失业保险资金筹集筹措渠道单一，征缴难度较大 目前，我国失业保险资金的筹措渠道主要是国家财政和企业，是失业保险资金筹措渠道中的绝大局部，各地在实际执行过程中也有局部从劳动者方面筹集这种主要由国家和企业承当的资金负担，劳动者个人不缴纳或缴纳少量的失业保险费的方式，其结果会使得企业和国家不堪重负，造成失业保险的开展缓慢在当前次贷危机的影响下，保险金筹集困难必然会影响到失业保险体系的正常运作现实中，失业保险金存在着严重的欠费问题，尤其是一些国有企业欠费严重我国法律规定缴纳失业保险金的金额仅占企事业单位以及职工工资比例的一小局部，但由于局部企业用人单位经济效益不好，面临破产，缴费的积极性不高，透明度太低，也有一些单位代扣了职工应缴保险费用，却不缴纳失业保险费，成心拖欠、拒缴失业保险费一些国有企业在深化改革中，企业亏损或经营困难，没有能力负担失业保险费用，导致保险金缺口较大而职工的自我监督意识不强，加之处于弱势地位，不敢监督单位的缴费行为，造成了用人单位违法行为的长期性、隐蔽性而又有一些非国有企业用人单位用工不标准，拒绝参保，这些员工流动频繁，缴费意识不强，不愿参加失业保险，企业中失业风险较大的临时工及农民工大多没有参保，致使应缴纳的失业保险金不到位这些因素严重影响到失业保险金的筹集，失业保险金征缴难度较大，面临着严重的资金缺口，无法发挥到其应有的作用 2.失业保险标准过低，缺乏相应的配套措施 目前我国对失业人员的配套措施并不完善，现行的失业保险制度所提供的保障能力是有限的[7]失业保险的标准存在着地区上的不平等，在经济兴旺的城市和地区，失业保险金相对充裕，发放资金较多且相对公平；而经济落后地区，失业基金征缴不到位，保险金的发放差距较大此外，由于保险基金可从地方财政拨付，地方财政能力不同，对保险金给付水平差距也产生了影响失业保险基金有的县、市、区已面临着收不抵支的危险，因不能全市统筹，很难有效抵御失业风险我国失业人员众多，而失业保险基金数额过小，保障能力有限随着失业率的提高和失业人员的不断增多，这种失业保障能力将不能保障失业人员的生活与再就业在失业保险的缴纳和领取标准上，目前我国规定的失业保险金标准偏低我国的失业保险金是按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定从现行规定来看，失业保险金的给付额与失业人员失业前的工资是完全脱钩的，而实际上，失业保险的缴费额是按照工资标准来计算的，用人单位按职工工资总额的一定比例缴纳，劳动者按个人工资标准的一定比例缴纳，而失业保险金的给付却完全不考虑缴费的多少，这不符合公平标准，影响到职工的缴费积极性[8]目前我国失业保险金的标准确定为低于最低工资标准，比最低工资标准还低，使失业者在领取失业保险金后难以满足最低根本生活的需要，大大削弱了失业保险功能，不能很好的发挥失业保险的最初作用从目前失业保险所发挥的作用看，很多地方仅停留在生活保障上，在促进失业人员再就业方面发挥的功能还不够针对失业人员实施的职业培训、转业培训等配套工作也是不够的，这些配套措施要么根本上集中于经济兴旺地区的再就业效劳中心、要么就形同虚设，没有发挥应有的作用由于社保经办机构经费紧张，还存在着局部地区挤占挪用职业培训补贴和职业介绍补贴的现象，导致专项用于失业人员培训和职业介绍的经费缺乏随着经济开展，领取的失业保险金水平有所提高，但与快速开展的经济文化生活水平还存在着很大的差距，失业保险水平还相对较低 3.失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制 当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一局部人在就业的过程还领取着失业保险金失业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有效的管理对人员就业情况无法真实的掌握，使得在领取失业保险金的人群中存在大量的“隐性就业〞问题，失业保险金发放缺乏公正公平由于监管不力，保险基金在管理上也存在混乱现象失业保险的管理涉及到劳动、人事、财政、银行、商业保险等许多部门，各级别、各部门都参与社会保障基金的统筹和管理，造成地区、部门间难以协调，同时扩大了风险各部门分别设置管理机构，造成机构重置，效率低由于各部门所处的地位不同，难于统一协调有的地方实行社保经办机构直接征缴，有的那么由税务部门代缴，导致费用征缴的机构不统一失业保险基金管理不统一，管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致，无法对其进行统一有效的管理，使基金管理在制度运行上出现不协调现象我国缺乏相应的失业保险法律、法规，失业保险基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制，事后又缺乏有效的法律监督，失业保险基金被挪用、挤占和贪污的现象屡屡发生[9]由于缺乏有效的监督机制不仅影响了失业保险制度的公平，也造成失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难，缺乏效率与公平这些因素的存在严重影响了失业保险制度的运行效率 〔二〕失业保险立法存在缺乏 1.失业保险的覆盖面小，实施范围过窄 我国失业保险条例关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但根据我国规定，失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职工，私营、三资企业还未完全纳入，在农村除了少数合同制工人享受有限的失业保险待遇外，大量农民工也被排斥在正式的失业保险制度之外，至于国家公务员、乡镇企业职工也不在涵盖范围内，其覆盖范围依然过窄，既不能表达失业保险的社会性特点，也不利于市场经济的开展随着市场经济的开展，我国现阶段非公有制经济已经成为国民经济的重要组成局部，成为吸纳就业的主要渠道在剧烈的市场竞争条件下，他们同样面临着失业的风险，这次次贷危机使得我国民营企业遭受前所未有的打击，相当一局部民营企业破产，大批人员失业如果不将他们纳入到失业保险范围，这些职工失业后将面临着根本生活的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围，将这局部人员纳入失业保险范围之内 2.失业保险法立法层次过低，法律责任不健全 我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等主要依靠政策和行政手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能适应形势开展的需要失业保险条例是由国务院公布的行政法规，没有上升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施的一个根本性法律标准，不是失业保险的根本法，法律效力不强、稳定性较差目前，我国失业保险方面的法律法规主要是劳动和社会保障部等相关部委制定的行政规章，且有相当一局部标准表现为意见、通知等形式，还有相当一大局部是由各省市制订的地方性法规，同样缺乏法律上的稳定性、权威性和统一适用性，难以发挥法律标准的作用，无法确保失业保险的有效实施而且部门规章、地方性法规的制定往往以维护地方或部门利益为目的，立法的技术性不强，过于原那么化，缺乏可操作性立法的不统一，导致了法律实施过程中的立法冲突和执法过程中的