2023年我国生态补偿政策的回顾经验与展望.docx

我国生态补偿政策的回忆、经验与展望 宿萌 摘 要：打造人与自然的生命共同体，实现可持续的绿色开展是生态文明的本质内涵和实践要求。在生态补偿逐渐成为政府和社会各界恢复和保护生态系统重要手段的背景下，本文通过对生态补偿的历史回忆，梳理政策和制度，进一步展望我国生态补偿的开展趋势。 关键词：生态;生态补偿;生态补偿政策 中图分类号 D24文献标识码 A文章编号 1001-0475（2022）04-059-06 生态补偿狭义指从生態或资源中获得的效益或破坏生态资源所造成损失的赔偿。广义的生态补偿不仅包含前者，也包含对造成环境污染者的收费。从我国政策制定的历史沿革来看，政策开展愈加精细化、标准化、严格化。从单一地区、环境领域扩展到具有各地特色、多领域、多样性地生态补偿法规条例，形成了立体化的联动保护。 一、我国生态补偿政策的历史回忆 回忆历史，中国生态补偿政策大体分为三个阶段。从整体来看， 20世纪80年代属于生态补偿政策初设阶段。国家层面生态补偿的最早实践是1978 年开始的三北防护林工程。随后中华人民共和国环境保护法（试行）公布。1979年中国首次提出了“污染者付费〞的理念，标志着当代中国生态补偿制度缘起。[1]1983年，国家把环境保护定为根本国策，生态文明建设正式起步。在贯彻中央环境保护政策的同时，各地相继制定地方性环保法规，出台各种保护条例。20世纪80年代末生态环境问题渐渐进入社会视野，初步尝试了在矿产和森林领域开设生态补偿试点。 从20世纪90年代中后期开始，生态补偿政策范围逐渐延伸到流域的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿、森林生态系统的补偿、景观与娱乐文化效劳补偿、生物多样性保护的补偿、区域生态补偿等各领域。1996 年，国务院关于环境保护假设干问题的决定中“要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制〞，标志着生态环境的经济补偿逐渐有法可依。从矿产、森林、防沙治沙、水资源到野生动物、土地、渔业、畜牧业，法律法规根本覆盖了生态环境的关键领域。然而生态意识、环境保护意识滞后因经济快速开展而集中显现。1998年，特大洪水倒逼生态补偿政策不但要制定，还要落实到位、切实践行。在此形势下，我国政府正式确立并实施了生态补偿专项基金，同时生态补偿金的使用与可持续给生态补偿的践行带来了新的考验。2022年，国务院关于制定国民经济和社会开展第十一个五年规划的建议首次要求政府按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿〞的原那么，加快建立生态补偿机制。国务院关于落实科学开展观加强环境保护的决定将“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制〞作为一项重要任务，并提出“国家和地方可分别展开试点〞，以此为转折，中国的生态补偿政策有了新转变。 中国生态补偿制度形成难、实施复杂与自然条件、区域经济开展水平、人口素质密切相关。从2022年至今，在已有的国内外历史经验上创新形成中国特色、因地制宜、切实可行的生态补偿制度，推动了中国环境承载力与生态资源的可持续开展。中国在生态补偿之路上努力探索与创新，使得生态补偿政策已覆盖生态系统的所有重要领域，生态补偿目标逐步得到提升。“十一五纲要〞首次以中央文件的形式正式提出“谁开发谁保护、谁受益谁补偿〞生态补偿的根本原那么。 2022年，国务院制定的水污染防治法首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制作出明确规定。2022年12月，中华人民共和国水土保持法在稳固现行生态补偿法律制度的根底上，进一步丰富了生态补偿的内容。国务院正式启动生态补偿条例的制定，标志着中国生态补偿制度步入立法程序新阶段。2022年4月，国务院将生态补偿的领域扩展到流域和自然保护区、重点生态功能区、农业、草原、海洋水资源、饮用水水源保护、森林等10个领域。2022年，国务院制定的生态环境损害赔偿制度改革试点方案，在江苏、山东等7个省（市）开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。2022年1月1日，全国试行生态环境损害赔偿制度，生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等更加明确，有助于形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，加快取得生态文明建设的成果。目前，中国的生态补偿涉及行政法制、宏观经济、资源与能源、建设业、农牧业、水利和环保等领域，内容覆盖自然保护区、退耕还林、森林生态效益补偿金、矿区生态环境恢复补偿、全国主体功能区划以及区域生态保护等方面。 二、中国生态补偿的实践经验 党的十八大以来，各地贯彻落实国家生态文明建设的战略部署，出台了符合当地需求和具有地方特色的推进生态文明建设的假设干改革方案和规章制度，开展了一系列重大改革，使得生态环境质量持续改善。 （一）建立中国特色的生态补偿制度 中国特色的生态补偿制度最大亮点是将生态补偿与人民福祉结合起来。生态补偿与精准扶贫有机结合、与乡村振兴紧密联系、与建设美丽乡村和全面小康战略步调协统一。中国特色的生态补偿通过创新生态产品以及效劳的供给模式，满足人民日益增长的对优美生态环境的需要，定位于文化、农业型旅游、健康保健等产业融合开展，顺应新时代新特点的生活需求的新变化。2022年1月，生态扶贫工作方案为新时代的生态扶贫工作提供了依据，生态补偿与特色产业带动合力助力精准扶贫。党的十九大报告把坚持“人与自然和谐共生〞列入新时代坚持和开展中国特色社会主义的根本方略。生态扶贫已经成为扶贫工作的一种重要方式，它强调在脱贫攻坚中通过生态补偿等方式实现贫困群体的脱贫。实现可持续性开展是全面建成小康社会的关键一环，通过选聘护林员、实施退耕还林工程、及时兑现公益林补偿资金等工作方式，让一大批困难群众实现了脱贫致富奔小康。 中国生态补偿的经验是利用生态的改变来寻求脱贫攻坚的新动力、新路径，将区域生态补偿同开展特色绿色主导产业结合起来，形成经济开展的绿色动能。生态补偿政策制定和实施过程中，将补偿资金转化为实物、人力、技术等安排到被补偿方（地区），推动当地经济结构的转型，增加落后地区自我开展能力，形成造血机制。以生态移民工程为例，注重将补偿工程、政策实施，用新产业带来就业，从根本上解决生态与经济、社会问题。生态补偿让绿水青山变得更有价值，这是普惠的民生福祉，也是生态文明建设的深刻改革。 （二）建立财政转移专项资金 目前中国生态补偿制度世界领先原因有三个因素：一是政府推动、市场参与、国家宏观的调控与支持三位一体发挥作用;二是补偿的范围不断延展，从现有政策来看，中国的生态补偿范围几乎涵盖了领土内森林、草原、湿地、河流、土地等所有的生态领域;三是以中国目前的经济开展程度和人均GDP水平，现有的补偿力度已属世界前列。 自2022年开始实施最严格的环境保护法，国家便增加了对生态保护地区的财政转移支付，加大纵向补偿力度。同时国务院出台指导意见和实施方案，积极支持引导建立流域横向生态补偿机制。“2022年，中央财政重点生态功能区转移支付资金预算为811亿元，比上年增长12.5%。〞[2]近些年，中央财政根据不同区域生态功能因素和支出本钱差异，提高了均衡性转移支付系数，并且增加了对省级重点生态功能区的转移支付。财政给予支持的横向生态保护补偿机制是在生态保护补偿试点积极推进、新的补偿方法不断探索、各类补偿资金安排到位的根底上形成的。在转移支付的支持下，各地跨地区的生态保护补偿试点不断涌现，如江西广东东江、京津冀水源修养区、福建广东汀江——韩江等等，成为生态补偿的新模式。 （三）建立政府与市场相结合的多元化生态补偿制度 2022年实行资源有偿使用和生态补偿制度，“将资源税扩展到占用各种自然生态空间〞。[3]中央对生态补偿在整体宏观层面提供了方向性的指导，发挥市场在生态补偿中发挥的重要作用。2022年，国务院关于健全生态保护补偿机制的意见提出，“逐步扩大资源税征收范围，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿〞。相关部门联合建立资源税费补偿渠道，完善资金补偿、财政转移支付、实物补偿、智力补偿等多样化的生态补偿途径，建立多途径来源渠道也成为生态补偿新需求。 党的十九大报告中将建设生态文明提升为“千年大计〞的同时，新提出“建立市场化、多元化生态补偿机制〞。拓展生态补偿渠道，将符合经济学效益的方法引入市场机制。近年来，中国的市场多元化生态补偿政策体系正在日趋健全，生态补偿方式日益多元化。国家发改委、财政部等中央部门联合印发建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动方案，明确了在资源开发、水权、利益分享等领域建立市场化补偿机制，推进市场化生态保护补偿工作建设。通过绿色金融和杠杆对市场化生态补偿的助力，各类环境与资源产权交易正在不断深入，各地也积极探索通过经济手段将经济效益的外部性内部化，减轻政府压力的同时提升各方生态补偿的积极性，创新经济补偿的模式和方法。[4]各地结合中国生态补偿政策现状和新时代下生态文明建设对生态补偿政策在理论和实践上创新的新需求，在各地财政力量符合的标准范围下，不断解决生态补偿政策的难点与热点问题。 （四）建立横向生态补偿制度 从实践效果看，横向生态补偿取得了良好的协作效应。在生态补偿协作的重点领域——水流领域中，已经根据已有政策进行了横向的生态补偿协作。在农业农村部、水利部、国家开展改革委、生态环境部、住房城乡建设部、财政部联合负责水流生态补偿。在地方地区间横向生态补偿相互协作机制也开始运行。[5]在水生态修复治理区、集中式饮用水水源地、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及重要生态功能的湖泊全面开展了联合生态保护补偿。财政部和生态环境部曾联合办公，推动长江流域上下游横向生态补偿机制建设，通过整体流域形成“效益共享、本钱共担、合作共治〞机制，更好地实现环境治理和生态保护。 2022年浙江省钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行方法和2022年江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案的实施，使水资源跨行政区域生态补偿走在前列。运用经济杠杆形成流域全覆盖保护和长效治理机制，各地不断探索经验。2022年起，财政部和环保部牵头安排新安江——全国首个跨省流域生态补偿机制试点。上游安徽出境水质达标，下游浙江省每年补偿安徽1亿元。以此为试点的生态补偿的经验，推广到了汀江——韩江流域、九洲江流域、东江流域、引滦入津、赤水河流域以及密云密云水库上游潮白河等流域。 （五）优化污染补偿的付费机制 在世界其他国家，生态效劳付费、环境效劳付费、生态补偿专项基金的形式、运行机制各有不同。[6]生态系统与经济社会系统的双重性决定了生态效劳付费制定过程的复杂性。中国在生态补偿付费政策经验是综合利用各级政府与市场经济多部門联合力量，从实际出发，创新符合社情、地域特色的环境付费模式，同时兼顾生态效益和经济效益。 2022年，云南省昆明市拟征滇池生态资源补偿费未能实现。生态资源补偿费如何收取的标准流程当时尚未深入论证。近年来的生态补偿政策运行中，谁污染谁补偿、谁使用谁付费的制度规那么愈加明确，并且以“环境税〞的方式加以表达，反映了全社会对环境付费的共同呼声。通过实施排污费改税，将废气、废水、固体废弃物、噪声等逐渐纳入环境保护税征收范围。环境保护税作为地方税，其开征有利于为地方政府加强环境保护工作提供资金支持，同时减少污染物排放和能源消耗，促进产业升级和经济开展方式转变。资源的有偿使用大势所趋，各地积极探索资源有偿使用制度和生态补偿制度。大连市新型城镇化规划（2022-2022年）就完善了饮用水水源保护区、公益林地、自然保护区等重要生态功能区生态补偿机制，明确了生态补偿主客体，确定了补偿标准，标准了补偿流程。针对当今中国现实生态环境，要深刻思考如何促使生态保护行为的经济性实现外部化，推动生态破坏行为的不经济性实现内部化。在社会经济开展和生态保护之间寻求恰当的矛盾协调机制，让市场担当“青山绿水〞保护者与“金山银山〞受益者之间的利益调配者。 三、中国生态补偿的未来展望 生态保护补偿政策是综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护相关利益关系的环境经济政策。国家层面及各省都根据地域地情的不同进行了生态补偿的探索实践，检验政策是否贴近