2023年对农地再分配制度的重新认识.docx

对农地再分配制度的重新认识 包产到户以来，中国的农地制度实际上是一种“共有私用〞的产权制度。这种“共有私用〞的产权结构在具体的运作过程中产生了一种典型的土地制度形态，即在农户之间根据家庭人口变化周期性调整土地的“再分配制度〞。这种再分配制度的典型特征是：它不是一种市场交易制度，而是一种行政性的“配给〞制度。由于这种再分配制度采用的是行政性调整方式，因而带有强制性特点。因此，这种调整行为往往不是交易双方的自愿行为。在过去的二十多年里，“调地〞成了中国农村土地制度颇具特色的、又非常流行的一个重要特征。许多村庄都存在着定期或者不定期的各种形式的土地调整行为。 调地形式主要有两种。大调整和小调整。这两种典型的调地方式在农民眼里是有根本区别的。所谓大调整，简单地说就是“打乱重调〞，即不管承包期是否到期，村委会根据社区内农户家庭人口变化或其它原由，由村委会将所有农户的承包地全部打乱重新分配。这样的调地过程，虽然不是所有的地块与原使用者的对应关系都发生变化，但是，所有的农户均将受到土地不稳定的影响。 所谓小调整，也是村委会对农户之间的人—地关系的一种行政性调整。恰恰与大调整相对，小调整是指个别农户之间的“多退少补〞，即一定时期后，人均土地多的农户将无偿出让一局部承包地给人均土地少的农户使用。 已有的研究指出，这样的制度安排对农村的经济开展主要有两个不利的影响。首先，由于土地不断地进行调整，农户耕作的地块就会时有变动，理性的农民就不会或者减少对土地的长期投入，例如，减少一些农田根本建设和农家肥的投入。农民会倾向于进行短期的、掠夺式的耕作，例如，多施化肥。这些行为会降低土地的生产潜力，从而影响农村经济的增长（，；，）。其次，由于土地是农民最为重要的生活依靠，农民会担忧自己在下一轮土地调整中分不到地而不敢外出打工，从而影响农村非农经济的开展和农民收入的增加（，）。显然，因土地调整而产生的这些不利影响造成了农民对土地使用权的预期不稳定。 针对这种情况，中国政府自上世纪年代中期以后，就开始力图抑制土地调整，使农民对土地有稳定的使用权预期。年中共中央的号文件规定“承包期限为年〞。年，面临不同地区承包期将陆续到期，中央政府又首次提出了“年不变〞的政策，年，农业部对此政策进行了具体的解释，并提出了实施的意见。随后，农民的土地承包期“年不变〞的规定于年写入了新修改的土地管理法，这使这一根本政策具有了法律的强制约束力。这里的“不变〞有两重含义。第一重含义是指家庭承包责任制的制度不变，这种“共有私用〞的产权结构不变；第二重含义那么是指农户使用的具体地块也尽量保持不变，即土地调整不应频繁进行。第二重意思在年代变得非常明确，中央文件多处强调要“大稳定、小调整〞，并推介XX省实行的“新增人口不再分配土地，死亡人口不再收回土地〞的所谓“生不增、死不减〞的完全取消土地调整的政策。这些政策可以说是对土地调整之负面影响的明确反响。 虽然中央政府的政策方向非常明确，但是，土地调整现象却没有消失，而是像以前一样，在地区间表现出极大的差异。许多调查材料说明，土地调整在许多地区不但没有消失，反而变得非常频繁，有许多地区的土地调整频率高达一年一次。从农业部年对全国省户的调查资料来看，曾经调整过土地的农户为户，占样本总数的％，最多的调过次，全国平均调地次数为次。由此可见调地行为之普遍和流行的程度。同时，各地之间的差异也非常之大，河北和陕西的平均调地次数都在次左右，浙江的农户平均调地次数却很低，仅为上述省份的，而湖南、安徽和XX省的农户平均调地次数那么分别为次、次和.次。 以上的分析形成了一个令人困惑的问题。既然无论从经济增长的意义上还是从中央政府的政策上来说，土地调整都不是一个最正确的选择，为何在各地实践中，土地调整却具有如此之强的生命力呢。换句话说，土地调整这种独特的制度形态，除了政策之外，还受那些因素的影响呢。 本文力图答复这个问题。在本文中，笔者将土地的大调整和小调整分开来讨论。很明显，这两种调整形式对使用权稳定的影响是非常不同的。如果将两种调整形式混为一谈，我们就很难看清楚不同因素对土地调整的影响程度。 幼圆二、农地再分配制度的决定因素分析 在现实经济生活中，除了中央政府的政策之外，地方政府的一系列开展经济的地方政策也会对土地调整产生直接的影响。例如，有些地区热衷于开展以种植经济作物为主的所谓“高效农业〞，还有许多地方热衷于修路建厂，这些都会导致直接的土地调整，尤其是大调整。笔者将在分析中用地区哑变量来控制这些影响。 有关农户承包土地不断再分配这一特殊制度的成因，学界有多种解释，其中，最普遍而且公认的解释是有关“产权残缺〞的分析。中国农村的土地所有权是集体的，与私有产权相比，没有严格的排他功能。不容置疑，这是问题的症结之一。而且，从管理上讲，按现行法律解释，行使所有权的主体是模糊的，村集体经济组织或村民委员会，村内部的集体经济组织或村民小组，还有乡（镇）一级的集体经济组织，均有经营管理集体所有土地的权利。这在一定程度上常常将“农民集体所有〞这一概念中的“农民〞两个字被忽略。但是，这一分析对于现实经济生活中的具体的土地制度问题来说，是无解的。从这种产权结构上分析，只要“集体〞的组成成员有所变动，土地也就要相应地进行变动。所以，在一个村庄内，人口变动可能是决定土地调整的最主要的因素。 除此外，学界还有几种比较典型而突出的理论。例如，干部利益说。这种观点认为，决定土地调整的主要因素是地方干部的利益驱动。因为土地调整可为村集体和地方干部带来一些利益（，；陈锡文，等）。交易费用说。这种观点认为，土地调整的频率和幅度主要取决于其内涵的交易费用，这些费用主要包括地块零碎造成的协调本钱。地块越零碎，调整起来难度就越大。（，）。市场替代说。这种观点认为，土地转让市场比较兴旺的地区，往往土地调整的发生频率低一些，反之亦然（，；张红宇，）。以上的分析都颇具洞察力，可惜的是，这些结论大都是由个案研究中得出，因而对土地调整的解释都有其局限性。具体而言，在一个地区起作用的因素到另一个地方可能就没作用了，或者即使在同一个地区，控制一些其它因素之后，这个因素的作用可能也会消失。另外一个问题是，到底哪些因素的作用是显著的呢。例如，人口变动推动土地调整，而高昂的交易费用能够抑制土地调整。这些因素同时起作用的结果将会如何。要答复这些问题，必须依靠在系统的抽样资料根底上的多元回归分析。 本文中多元回归分析所用到的抽样调查资料来自于年夏由农业部组织实施的一项“土地问题调查〞。此次调查主要包括三个方面：①农村自包产到户以来的两轮土地承包的根本情况，特别是落实第二轮承包的最新动态；②农户对现有农地制度的看法与评价；③农民的收入与农户经济的根本情况。这是中国首次进行的比较系统和标准的农地问题抽样调查，这次调查为进一步研究中国农地制度的一些深层次问题提供了可能。这次抽样调查的样本取自个省个县，这个省分别是河北、陕西、湖南、四川、安徽和浙江，省份的选取考虑了经济开展水平这个因素。本次调查采用县、乡、村、小组和农户随机分层抽样的方法，并对样本村、村民小组和农户进行问卷调查，最后收集的有效问卷为村问卷份、农户问卷份。 根据以往的研究，本文总结出了以下因素。在此将各因素一一罗列出来，并对它们的测度变量进行讨论，以形本钱文的根本假设和多元分析计量模型。 人口变化。在现有的制度环境下，土地调整的原动力来自人口的变动。一般而言，人口相对变动率大，那么调地的频率就会高；但就具体的调地制度而言，小调整对人口变动更敏感，而人口变动不一定影响大调整的发生频率。这是因为大调整的发生更多地取决于外生的政策变量。 由于本次调查的绝大局部变量均只有年的年度资料，因此，没有关于家庭人口变化的直接资料。所幸的是，问卷调查了农户在每次调地时的人口数，这为笔者测试一个农户自包产到户以来的十多年间家庭人口变动的幅度提供了根底资料。笔者的做法是以每次调地时的人口数作为一个数列，计算其“标准差〞，并用它来衡量一定时间跨度内该家庭的人口变化幅度。 非农产业收入在总收入中的比例。一般来说，非农产业的开展会在一定程度上影响到土地调整（，）。这主要表现在：有外出打工者的农户由于自家劳动力缺乏而难以耕种土地，而那些人多地少的农户又试图多种土地。这种因为非农就业的差异导致的人地关系失衡大多只发生在一个村子的局部农户中间。因此，这种不平衡应该主要表现在小调整而非大调整上面。 由于农户的非农收入统计十分困难，特别是其中还包括很大一局部外出打工的收入。因此，本模型将采用数据库中户主自己估计的非农收入比例，这能比较准确地反映农户家庭的经济结构。 亩均负担。在笔者过去的实地调查中，笔者发现农民负担的轻重和土地调整间存在着一定的相关关系（赵阳，）。一般来说，负担重的地区土地调整的频次会高一些，有时调整土地是为了均衡负担。因此，可以假定，农民负担重，会引致调地频率的增加。 地块数。测量交易费用说最好的变量就是农户的地块数。因为地块数越多，也就是土地细碎化程度越高，土地的质量差异也会越大，调地的协调本钱就会越高。 该变量同样是一个反映资源禀赋的变量，但随着时间的推移是会发生变化的，因此，此处采用初次承包时的资料。 家庭中是否有村干部。干部利益说的检验相比照拟困难，因为难以找到最正确的测量变量。笔者在此姑且假设干部倾向于调地，那么，有干部家庭的农户经历的调地频次就会高一些。另外，还考虑了一些控制变量，例如，家常年龄、家庭的辅助劳力比率（家庭依赖系数）、家庭的平均受教育程度、人均土地和省级的哑变量。 通过以上因素的分析，本文提出的根本假设如下： 假设。在现有的制度环境下，土地调整的原动力来自于人口的变化。一般而言，人口相对变动率大，那么调地的频数会增多；但就具体的调地制度而言，小调整对人口变动将更敏感，而人口变动并不一定影响大调整的发生频率，因为大调整的发生更多的取决于外生的政策变量。 假设。一般而言，非农产业的开展将抑制土地调整的发生；但对具体的调地制度安排和调整幅度的影响那么需要具体分析。 假设。一般来说，农民负担越重，调地的压力会越大。从上述分析可以知道，农民负担的影响是在全村范围内实现的。因此，可以假设：农民负担将促使大调整的发生，但对小调整制度的影响那么要考虑其它因素的综合作用。 假设。如果交易费用说成立，一个地区农户的土地越细碎化（即地块数的越多）将直接影响到土地调整的频数和幅度。考虑到调地的具体机制，以及交易费用（主要是协调费用）与调地收益之间的复杂关系，一般而言，交易费用越大，小调整的发生频次越低；而对大调整的影响那么不一定有确定关系。 假设。有干部家庭的农户的调地频次高于没有干部的家庭。 幼圆三、模型与估计结果 考察土地再分配制度主要应集中于土地调整的两个方面。调整的频率和调整的幅度。土地调整的这两个方面构成了一个地区土地调整的最主要的特征，单看其中的一个方面并不能清楚一个地区的土地调整这一具表达象。例如，在华北一些地区，土地调整的频率极高，几乎每年一次，但是，这并不能说明所有农户的地块都因每年的土地调整而频繁变动。因为这些地区的调整大多都是小调整。相反，有些地区虽然调地频率低，但却都是大调整，农户的地块变动反而比较频繁。另外，有些地区是大调整和小调整相间，在几次小调整之后会出现一次大调整。 正如上一节讨论的大调整与小调整是完全不同的两种制度安排，为了弄清决定一个地区土地调整特点的主要因素，笔者分别构建了大调整和小调整的频率模型。在这两个模型中，土地调整的频率（大调整小调整）用自包产到户以来土地调整的总次数来测量。同时，还要构建土地调整的幅度模型。调地幅度这个因变量比较复杂，由于农户问卷中没有直接测量