2023年公共价值管理理论的研究进展与前瞻.docx

天道酬勤 公共价值管理理论的研究进展与前瞻 翻开文本图片集 摘 要：公共价值管理理论作为西方公共治理前沿理论之一，在20多年的开展历程中，受到国内外公共管理学者的广泛关注。国外学者以马克·穆尔、巴里·波兹曼、格里·斯托克为代表，形成了马克·穆尔为代表的创造公共价值、波兹曼为代表的公共价值失灵、斯托克为代表的作为网络化治理新途径的公共价值管理等观点。国外期刊也设专刊讨论公共价值，推进了公共价值管理理论的开展。国内学者从公共价值理论诠释与解析、政府战略管理、公共行政范式转换、网络化治理等角度来理解公共价值管理理论，多角度的讨论使其概念更加清晰，同时在绩效管理和政府职能创新方面的应用研究也有不少学者在探讨。通过公共价值管理理论研究现状的梳理与分析，展望我国公共价值管理理论的趋势。 关键词：公共价值；创造公共价值；公共价值管理 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1005-6378〔2023〕06-0118-10 DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2023.06.017 马克·穆尔〔Mark Moore〕在20世纪90年代首次提出“创造公共价值〞，对公共部门管理者是谁，他们应该生产什么，如何进行测量三个问题提出了创新性的观点。进入21世纪，随着公共效劳提供和公共政策执行日益复杂化，“公共价值〞概念引起公共管理学者的重视，形成了马克·穆尔为代表的创造公共价值、波兹曼〔Barry Bozeman〕为代表的公共价值失灵、斯托克〔Gerry Stoker〕为代表的网络化治理新途径的公共价值管理等观点。国内学者对于公共价值管理的相关研究起步晚，开展慢。本文对公共价值管理理论的国内外开展状况进行梳理，目的是找出我国研究的缺乏，将公共价值管理理论运用到我国政府的改革和公共管理的实践中去，进一步推进公共价值管理理论的外乡化研究，提升我国政府治理能力。 一、公共价值管理理论的国外研究现状 〔一〕公共价值管理理论的开展 2023年美国公共行政评论第1期杂志刊发了关于“公共价值〞的专刊征稿启示，征稿主题有两个：“一是关于强调公共价值如何被创造或不被创造的研究；二是关于识别、测量和评估公共价值的路径及公共价值的创造方式的研究。〞[1]2023年国际公共行政评论与2023年美国公共行政评论分别对公共价值进行了专刊讨论，标志着“公共价值管理理论逐渐成为近年来西方公共学界探讨的热点〞[2]。 1.公共价值的概念界定。“公共价值是一个新兴时髦的事物，挑战了公共选择理论，是公共利益理念的复兴，是公共行政走向平衡健全的标志，能融合民主价值和管理主义，能融合传统公共行政和新公共管理〞[3]。公共价值的概念众说纷纭，在争议中不断开展与完善，但对它的定义并未形成统一的概念和话语体系。 马克·穆尔〔Mark Moore〕认为：“公共价值是公民对政府期望的集合，是公众通过切实的公共政策与效劳所获得的一种效用，公共管理者的重要使命就是探寻和回应公众真实的期望。价值来源于人的期望与感知……所以公共管理者应最关注公民通过代议制政府所表达的期望。〞[4]公民的期望有两种类型，一种是关注集体的，不能由市场机制提供的需要和消费；另一种是强调整合社会条件的政治期望，例如适当地分配公共和私人部门的权利与责任。凯利〔Kelly〕等人认为：“公共价值是政府通过效劳、法律规制和其它行为创造的价值，价值由公民们的偏好决定。〞公共价值有三个关键成分：一是效劳的价值；二是产出的价值；三是信任与合法性[5]。霍纳和黑兹尔〔Horner、Hazel〕认为，公共价值是由公民决定的价值。“公共价值可以通过经济繁荣、社会凝聚和文化开展等途径来创造，公共价值——如更好地效劳、增强信任或社会资本、减少或防止社会问题——由公众决定，公众通过参与和协商等民主过程——而不仅仅是通过投票箱——来决定〞[6]。斯托克〔Stoker〕认为，公共价值是公民集体偏好的总和。“公共价值并不是公共效劳的生产者或使用者的个体偏好的简单叠加，它是政府官员和相关利益者商议的结果〞[7]。斯托克主张通过政治协商网络来定义公共价值，在网络中利益相关者相互协商、彼此沟通，在差异中寻求共同的价值。欧弗林〔 O’Flynn〕认为，“公共价值是一种集体表达的、政治协调公民偏好的反映，公共价值的创造能够有效地提升公民信任〞[8]。波兹曼〔Bozeman〕认为，公共价值不是一个一元概念，有很强的多样性、复杂性和冲突性[9]。迈恩哈特〔Timo Meynhardt〕开发了一个非标准的公共价值的理论基石。从需求理论出发提出了公共价值管理理论的新维度，重新被概念化的公共价值在公共部门得到了特别的重视[10]。 贝宁顿〔John Benington〕认为公共价值是一个有争议的概念[11]，公共价值自产生以来其概念是仁者见仁、智者见智，但是学者们一致认同公共价值是公众的期望、偏好、需求、意愿的反映，不是公众偏好的简单相加，而是一种社会公众效用，是协商得出的结果。因此，为实现公共价值，我们必须将公共价值理念与公共管理相结合，创新公共管理理论或工具。 2.从公共价值到公共价值管理。塔尔博特〔Colin Talbot〕指出，公共价值的出现是公共管理界的大事件，是顺应时代开展的产物[12]。在对公共价值管理理论研究过程中形成了三大主流研究途径，一是以穆尔为代表的创造公共价值；二是以波兹曼为代表的公共价值失灵；三是以斯托克为代表的作为网络化治理新途径的公共价值管理，这三大研究途径分别从不同角度剖析了公共价值管理理论。 马克·穆尔为代表的创造公共价值。马克·穆尔的创造公共价值思想大致包括三局部：〔1〕创造公共价值的提出。他发表的作为战略中心的公共价值〔1994〕第一次提出创造公共价值的概念。从三方面对公共价值做了具体的阐述：一是公共管理的目标是创造公共价值；二是公共价值测量的不同概念和方法；三是公共管理者必须是集体的代理，而不是个人的代表。在文章的结尾，穆尔指出了政治的重要性，政治不能也不应该被排除在公共价值的定义之外[13]。穆尔对政府在社會中的角色，政府管理者的角色，公共管理者所需的技能这三个问题提出了挑战，认为“公共部门管理工作的目的是创造公共价值，就像私人部门管理工作的目标是创造私人价值一样〞[14]。公共管理者的首要问题与任务是研究公共组织如何创造公共价值，并整合内外部资源进行组织创新，实现组织的公共价值。〔2〕授权环境与国家权威在公共价值创造中的运用。〔3〕战略三角模型。战略三角是一个用于调整三个截然不同但相互依存过程的框架，被认为是创造公共价值的必要条件，它分为定义公共价值，运作能力，支持与合法性三局部。战略三角模型可以促进公共管理者审视授权环境潜在的集体的变化、政治期望并指导他们的行动，寻找持久的任务环境、评估组织的运作。