养老保障居家养老社区支持养老模式的新选择.doc

养老保障·居家养老·社区支持：养老模式的新选择 邹农俭 2012-8-19 15:17:29　　来源：《江苏社会科学》2007年第4期 　　一、 老龄社会：伴随现代化而来 　　1999年10月，我国正式进入老龄社会，2000年我国60岁以上老年人口总数已达1.3亿，占总人口的10.6%，65岁以上老年人占总人口的7%。从此开始了老年人口持续增加的历史新阶段。我国目前的老年人口占世界老年人口总量的20%多，占了整个亚洲老年人口的50%。据预测，到2010年，老年人口将达到1.4亿；2015年，将达到1.63亿人；2025年，将达到2.3亿人;到2040年,我国老年人口总数将达3.74亿人，占总人口的24.4%；2050年将达到4.2亿人，占总人口的27.4%，达到老龄化的峰值，从此还将在老年人口数高位上持续一段时间。 　　世界上总人口超过一亿的国家有九个，而我国在数十年内老年人口就有几个亿，有这么多老年人口的国家，为世界仅见，因此她是名副其实的老年人口大国，是世界上老年人口最多的国家。可以肯定地说，老龄社会的特征、影响，今后在我国将更加明显，老龄化带来的问题将更加突出，解决这些问题也会更加艰难一些。 　　我国老龄化社会具有这么几个明显的特征： 　　一是老年人口数量巨大，延续时间长。从本世纪初起，我国老年人口总数在一亿至四个多亿，一个国家拥有几个亿的老年人口的时间将延续四五十年，这在世界上是绝无仅有的，应对老龄化是一个从未遇到过的大题、难题。 　　二是老年人增长速度快。从1999年进入老龄化社会之后，老年人口的增长速度异常快速，绝对量差不多十年增加一个亿。再过三四十年，老年人口达到峰值后数量高达三四亿的老年人口将稳定一二十年。也就是说，我国在半个世纪的时间内老年人口是持续增加的。老年人比重从7%上升到14%，只花了25年，比老龄化最快的日本还快（法国是花了115年，瑞典花了85年）。今后五十年，我国老年人口还将以年均3.2%的速度递增。快速老龄化使得许多问题突如其来，无法从容应对这些新的问题。 　　三是老龄化伴随着现代化实现的全过程。根据远期规划，我国大致在2050年，达到中等发达国家水平，实现现代化。而这半个世纪，也正是老年人口快速增长的时期，老龄化与现代化的高度吻合，这一情况不同于大多数发达国家现代化之后才遇到老龄化的问题。如果说一个国家实现了现代化，再来应付老龄化带来的挑战，那么它就可以从容一些，对付老龄化的手段多一些，而我们却在经济还不发达，各个方面正在现代化的时候，又遇上了老龄化，这无疑又为我们解决老年人问题增加了难度。 　　 　　二、 养老模式的选择 　　 　　从中国的现实我们看到，老龄社会的到来，为数以亿计的老年人设计一套养老的基本模式，已经不是未雨绸缪，而是不得不为之的事情。 　　1． 传统养老模式的局限。传统的养老模式是家庭养老，即完全由家庭承担养老的任务。然而由于原来是多子女家庭，因而多子女将养老的任务分散化了，但现在，城市独生子女家庭比较普遍，这样家庭养老就集中在一个子女身上，并成为突出的问题。当前我国独生子女的总人数已达3500万人，在有子女的育龄妇女家庭中，独生子女家庭已占到21%，而独生子女相互结婚就形成“4—2—1”或“4—2—2”的家庭结构，这种家庭结构本身难以承担家庭养老任务。特别是独生子女相互结婚后无论是从夫居还是从妻居，或组成独立的小家庭单独居住，都将严重影响到家庭养老的实现。 　　近年来，我国的家庭规模、结构和功能都在发生变化，家庭规模趋向于小型化、核心化，无孩化的“丁克家庭”也越来越多。随着现代社会生活节奏的加快，子女照顾老人的时间越来越少。同时，由于人口流动机会增多，住房条件改善等因素的综合作用，年轻的家庭成员更倾向于独立生活，老年家庭出现了“空巢”，脆弱的小家庭面临经济压力和照顾老年人的双重压力。而要指望家家请保姆照顾老人恐怕没有普遍性。就整个社会而言，也不能设计将众多年轻人的精力、时间、资金放在供养老年人身上的模式。 　　因此，传统的单纯家庭养老模式难以为继了，家庭养老功能正不断受到冲击和削弱。这既是新的历史条件下家庭功能使然，也是大的时代走向的必然归结。再说，家庭养老也不符合现代社会的要求，将养老纳入制度框架是现代社会的基本内容。 　　尽管居家养老仍为老年人所推崇，但那是有现代养老保障制度做依托的养老方式。有数据显示选择居家养老的老年人占老年人总数的比例，英国为95%，美国为96.3%，瑞典为96.2%，日本为98.6%，新加坡为94%，泰国为72.2%。而我国北京、天津、上海关于养老方式意愿的抽样调查表明，随着社会经济发展，人们的生活方式和观念的转变，家庭养老在内容上可能会有所改变，然而无论现在或未来，来自亲人的亲情照料，特别是情感上的交流与慰藉仍具有其他养老方式所无法替代的重要作用。如果没有养老的制度保障，居家只能成为没有办法的办法，不可能成为一种现代养老方式。 　　2． 养老院模式的探讨。与居家养老相比，入住养老院被视为一种现代养老模式。老年人入住养老院，集中供养，集中居住，日常生活有人料理，养老机构提供多方面的养老服务。这种养老的好处是解脱了家庭的负担，老年人有了多方面的保障，可这是一种高成本的养老模式。老年人入住养老机构就需要政府、社会提供养老设施，就需要有养老机构接纳老年人。由于我国老年人口数量特别多，要将数以亿计的老年人集中供养决不是一件轻而易举的事情。国家有关部门规定，目前养老院每增加一张床位，设备费加上相应的配套设施费要四万元，可见，为数亿老年人提供养老院入住养老不可能成为普遍的模式。 　　有资料表明，老年人实际入住养老院的数字与老年人入住意愿严重不相符合，这既有养老设施严重不足的原因，也有老年人经济上难以承受入院养老的事实。比如在老年事业起步较早的上海市，各类养老机构为65岁以上老年人提供的床位数和实际拥有的老年人数之比为0.6∶100，也就是说100位老年人中还不到一位能入住养老院，而在西方发达国家则是5%左右。从民政部对宁夏、河南、广东、四川、浙江五省社会福利工作调研情况来看，四川省要求入住养老机构的老年人占老年人总数的5.6%，而从现有的设施来看，供需矛盾十分突出。其次，养老机构收费偏高，老年人难以承受。据北京地区的调查，对于生活完全自理的老年人，城区养老机构收费标准每月为817元，乡镇为800—1100元，如此高的收费标准，对于收入偏低的老年人来说是难以承担的。 　　然而，随着人口寿命的延长，高龄老年也不是个小数字，高龄老年增加，意味着在养老院养老的时间就长，老年人占用养老设施的时间长也就意味着必然增加养老设施。还有为高龄老年人提供服务同样需要很多的人力、物力、资金投入。 　　这些钱如都需要政府出，确实是个出不起的数字，我们现在还到不了这样的阶段。政府出不起，那么，养老机构商业化运作可能不可能呢？现在社会上确实也有些民办的养老机构，这些养老机构可不可能广泛接纳老年人呢？老年人本身在社会中是“穷人”为主的群体，收入不高，他们已逐渐退出了社会，从长远来看，他们不可能还是社会中的中高收入者。据统计，我国城镇老年人中一半以上在银行没有存款，只能依靠子女或社会供养，难以承受商业化的养老院收费。因此，根据我们现在老年人的收入、保障水平，入住养老院集中供养还只能是一部分高收入老年人和为无子女老年人提供养老福利的一种模式，不可能作为大部分老年人的普遍选择。入住养老院接受社会养老只能是养老的补充形式而不可能是主要的、基本的模式。 　　近年有一种新的提法，就是所谓的“社区养老”。所谓社区养老就是依托社区解决老年人的养老问题，就是老年人依然居住在家庭里面，而由附近的社区提供各种养老服务。我认为，居住在家里，由社区提供养老服务是需要条件的，简单地说社区养老根本办不到。如前所述，我国的养老是个大问题、大难题，对这样的大难题，要完全依靠基层的自治组织——社区来解决是不可能的，即社区自身无法承担艰巨的养老任务，充其量社区只能在解决养老问题过程中起配合、辅助的作用。而从字面上看，“社区养老”就要由社区来承担养老的主要责任，社区真是难以承受，又有政府推卸养老责任主体的嫌疑。在社区调查时我们发现，现在什么事情都往社区推，社区确实难以承受，它负担不了，比如再就业工作，政府和社会各界尽力而为都很难做好这项高难度的工作，简单地一句话，社区就业就能解决问题了么？养老也是一样，社区只能做些辅助性的工作。 　　基于此，我认为，应对老龄社会提出的严峻挑战，养老的基本模式可设计为养老保障加上居家养老再加上社区支持。 　　养老保障是什么意思呢？养老保障就是国家要通过立法，将养老纳入社会保障体制的范畴，将养老事业纳入长期化的制度规定之中，用法律的形式确保养老成为政府、全社会的一项事业。当然，由于我国的基本国情，养老保障的水平也许不可能太高，但必须建立这一基本制度，而且现在是到了建立这样的制度的时候了。所谓居家养老就是老年人依然居住在自己或子女的家里，家庭仍承担养老的一部分功能。所谓社区支持是指附近的社区要为老年人提供多种多样的服务。现在城市里对社区建设、社区服务非常重视，城市基层的组织结构也正在发生深刻的变化，在这样一个过程中，我们应当对依托社区，运用社区资源解决养老难题作必要的考虑和准备。 　　三者结合起来，形成一种基本的养老模式。其中养老保障制度是基础，是实现居家养老和社区支持的前提；居家养老是老年人居住的一种具体形式，老年人主要居住、生活在家里，由家庭承担老年人的部分日常生活照料。还有社区支持，社区为老年人提供多种多样的必需的服务，大量家庭承担不了或不适合做的社会化养老事务由社区来提供。三方合力，可能是解决数亿中国老年人养老问题的基本模式。 　　 　　三、 如何使养老新模式成为现实 　　 　　1． 建立养老保障制度。建立现代养老保障制度是解决养老问题的根本之策。任何好的养老方案如果没有养老保障制度的覆盖都难以起到很好的效果。需要指出的是，一个国家到了工业化的中后期阶段，政府应将公共产品的供给，包括诸如养老保障、社会福利等大量制度建设摆上重要议事日程。建立养老保障制度是国家的基本任务，是现代社会的基本要求，也是解决养老问题的根本性措施。现在我们已到了逐步建立、完善养老保障制度的时候了。 　　当前我国养老保障制度建设的当务之急是，设计一套适合中国国情、能够长期运行的现代养老保障制度；将大量农民工逐步纳入社会保障的范畴；逐步建立城乡统一的养老保障制度。特别是大量农村人口的养老保障制度建设，更是个天大的难事。尽管艰难，我们必须做起来，建立、完善包括养老保障制度在内的社会保障制度已是我们这个社会的一项基本制度建设。 　　2． 老年人福利制度。应当明确，为了增强一个社会的凝聚力，社会必须提供一些基本的福利制度，没有社会福利的国家也许是没有希望的。当然，我们不可能建立像北欧国家、西欧国家那种高水平的福利制度，但凡事都交给市场去办，实行商业化运作决不是好办法，将来的后遗症肯定很多。应当建立一些不可缺少的社会福利制度，包括老年人的福利制度。老年人是名副其实的社会中的弱势群体，对之适当照顾是不少国家的普遍做法。诸如对老年人的收入支持、健康照顾都应作探索。法国对老年人的补助项目很多，有对养老金者的补助、家庭补贴、老年人特别补助、老人护理补贴等，巴西对未参与任何社会保险、没有享受其他社会福利、家庭月收入低于政府颁布最低工资一半的老年人每月可领最低的工资补贴。可喜的是，我们这几年正在进行积极的探索，并取得了良好的成效，比如最低生活保障制度的城乡全覆盖已经在一部分地区实施。 　　3． 社区支持。社区支持的任务十分繁重和艰巨，现在我们的社区建设总体上离为众多老年人提供社区支持的距离还较遥远。要说明的是，提倡社区建设、社区支持并不是政府撒手不管，让社区自行去折腾，而是政府有很多责任，应在社区支持的意义上去实