2023年深化城市管理体制改革推进城市治理现代化.docx

深化城市管理体制改革，推进城市治理现代化 【提  要】城市管理体制是重要的国家管理制度，与国家治理、特别是与民生大事深度相关，这在此轮“抗疫〞中亟需施行就业优先政策之际就表现得很明显。中国城市管理体制尽管经过了长期的渐进式改革，有所进展，但仍然不够完善，不太适应形势开展需要，还有不少问题需要解决。为此，要深入理解和把握中央精神，点面兼顾，在继续开展城管执法体制改革的同时，全面深化城市管理体制改革，推进城市治理现代化。 【关键词】  城市管理;城市治理;体制改革;治理能力现代化 一、从就业优先政策的落实审视城市管理体制的适应性 民生第一、就业优先已成当下中央施政的新精神、新政策。李克强总理在2022年两会上的政府工作报告中提出了“就业优先政策〞 []，把保就业放到了“六保〞之首。为配合中央的这一政策调整，中央文明办在5月27日宣布：不再把占道经营、马路市场、流动商贩纳入今年全国文明城市评选考核内容;推动文明城市创立在恢复经济社会秩序、满足群众生活需要的过程中发挥更加积极的作用。[] 该政策一出台就受到广阔民众的由衷欢迎，在各个城市、包括在城管局门口迅即出现了就业活动和繁荣景象，人们的生活也便利了。显然，允许市民和进城农民利用城市人口密集的条件设摊摆点创收益和自我就业脱贫困的“地摊经济政策〞，充分表达了民利为大和民生为本，是一项最贴近民生、最接地气、广受欢迎的好政策。 国务院总理李克强在5月29日会见中外记者时还对这一政策做了进一步的强调和解说：“西部有个城市，按照当地标准，设置了3.6万个流动商贩的摊位，结果一夜之间有10万人就业。中国有9亿劳动力，没有就业，就只是9亿张吃饭的口;有了就业，就是9亿双可以创造巨大财富的手。〞 []这说明，新的政策导向和动力就是要求各级政府放手落实就业优先政策，发挥城市的平台优势来造福民生、繁荣城市，确保广阔中低收入民众可以低本钱乃至无本钱地利用好城市便利来谋生就业。 民生第一的政策取向使得一直引导着城市治理方向的指挥棒明显发生了重大调整，不仅许多地方的城管力量不再对占道经营、马路市场、流动商贩进行执法施治，而且将改变城市政府治理城市的政策和方式。 众所周知，城管力量原本就是专为治理城市脏乱差的需要而诞生并不断强化的，城管执法体制改革就是专为赋予城管以更强的治理手段与效力而产生的。随着改革开放的日益深入，城市化在不断加快，各种城市病变得日益突出，对城市功能的正常发挥乃至经济的正常开展都造成日益严重的影响。城市政府因而迫切需要有一个得力好用的专门力量对这些问题进行治理。于是，占道经营、马路市场、流动商贩、私搭乱建、违法建筑等现象就成了城市治理对象，城管就成了具体治理这些城市问题的专门主体，深化城市行政执法体制改革就成为确保城管依法整治市容市貌和维护城市秩序的紧迫需要。 由此观之，这个就业优先政策要在各地得到好的落实肯定还有一定的挑战性，因为，不只是城管的职能、方式、惯性要大变，而且城市政府实施城市治理的理念、导向、政策、法规、机制、方式和手段等都要进行系列变动、深度调整。而这就涉及整个城市管理体制机制变革的系统性、联动性问题。不要说如果变革不及时、不到位、不顺利等等会大面积影响这一政策的有效落实，就单说城管习惯于驱赶商贩的惯性不调整也会使这一政策的实施遭遇障碍、出现反复。 事实确实如此，在此政策实施之初，有些地方的城管由于习惯使然，对占道经营、马路市场、流动商贩忍不住要强制管制。这些问题其实都缘于城市管理体制改革尚未到位，包括城管素质在内的城市治理体系还不够现代化。这实际就是城市管理体制还跟不上形势开展的需要，对新型城镇化的快速推进、国家治理的需要和要求都还存在明显的不适应性。 在推动新型城镇化过程中，占道经营、马路市场、流动商贩之类到底是否符合农村人口刚进城、疫情背景下城乡中低收入人口达6亿的实情和民生需要？城市治理中应该如何正确看待、妥善应对和处理这些问题？对这些问题一旦处置不当，城市就会乱象丛生、失序毁容，与城镇化的根本要求不相符。如果只按城管的原习惯、旧做法来处置，就容易出现顾得了市容顾不了民生、顾得了开展顾不了疫情防控的情况。这是城市治理中的“两难〞情形。目前，城市管理体制在驾驭这种“两难〞问题上显然存在不适应性。 可以说，城市管理体制能否尽快改革和转型，已经成为就业优先政策能否得到落实的关键因素。要更好地落实民生第一、就业优先的政策，不仅要深刻调整转变当前的城市管理职能和城市治理方式，而且要进一步调整和优化城市管理体制。 而全面深化城市管理体制改革的核心就在于，瞄准并全力推进城市治理现代化，全面理顺城市管理的职能关系，做好城市管理制度和模式的顶层设计与优化完善工作，切实解决城市治理机制与手段的适切性和有效性问题，从根本上确保民众能够有效依托城市、借助城市富集多种资源和便利条件的优势而长期稳定就业，也同时确保持续增进城市的平安和谐、顺畅有序和文明美丽。 二、民生政策实施与城市管理体制深度关联的原理和要义 城市管理體制对实施就业优先政策之所以如此重要，不仅因为就业要依托于城市空间，更因为城市管理是国家行政管理的一局部，城市管理体制是国家行政体制的重要组成局部。 概言之，城市是区域性经济社会开展的综合节点和运行枢纽，是区域性经济社会全要素经一定时期开展而全维度交集形成的复杂综合体。这可从城市的实际功能、地位和开展规律上进行把握，主要有以下两点。 首先，城市就是国家在政治、经济、社会、文化诸方面的根本据点乃至战略支柱，实际就是国家在空间上的开展依凭和治理主场。这就决定了城市管理必然具有饱满、具体的国家性质和科学内涵。 城市是人口和财富高度密集、文化和文明高度荟萃之地。实际上，城市治理就是城市管理的核心局部和高级形态，实质是国家治理的一局部。城市治理好了，城市管理才能上水平，国家治理才更有质量。 城市管理旨在确保城市全要素的协调运行与维护优化，确保市容市貌和平安秩序的正常标准，還要配合城市的建设开展和公共效劳，以绣花一样的精细功夫把城市打造成人民追求更加美好生活的坚实依托。它包含了决策、执行、监督、协调、评估等科学管理诸要素诸环节。 城市天然具有十分重要而饱满的国家性质，国家必然要对城市进行管理，政府必然要具体担负起城市管理职责;城市治理是以政府治理为实质的国家治理之一，城市管理是以行政管理为实质的国家管理之一;城市治理体系是以政府治理体系为实质的国家治理体系之一，城市管理体制是以国家行政体制为实质的国家管理制度之一。 其次，城市就是适宜人们居家度日、就业创业、享医受教、社会交往、实现价值的理想场所和优势高地，实际就是人民安居乐业的集约化条件和空间机制。这就决定了城市管理必须也必然要具备饱满的、以人为本的人民性与政策性。 说到底，城市就是大型的人口聚居区，是千家万户聚集的人间烟火世界。生活是城市的第一本质。城市是在生活上更为便利、比农村更优良更理想的人造空间，是更方便人们通过劳动来谋取生活资料和追求开展的优良平台。确切而言，城市是居民的城市，居民是城市的主人;保障民生是城市之本、城市之魂，市容是必须取决于城市灵魂的城市外貌;城市天然具有十分重要而饱满的人民性。 事实上，无论是城市秩序还是保障城市秩序的城市管理，归根结底都是为了城市的这个第一本质而发生、存在和加强的;如果不能保障人间烟火在城市的持续鼎盛，那么一切失去意义。就根本而言，国家对城市的管理就是为了城市居民生活幸福，这在政治上就表达为人民至上，在政策上就表达为民生第一。 作为国家管理的重要组成局部的城市管理必然要为城市的主人效劳——核心是要通过政策的惠民导向和高效落实来保证居民在城市里能够获得幸福、实现价值、实现梦想，以国家行政体制为实质的城市管理体制就是要确保惠民政策的落实，要为福民政策兑现为居民生活而创造十分人性化、生活化和便利化的环境气氛。 因此，城市管理必须围绕对居民的效劳而组织、展开和精细运作，必须为充分实现国家目标而调节、改进和优化。在当前“抗疫〞常态化的情况下，城市管理尤其要突出人民至上、民生第一，要为有利于居民在城市中获得必要的生活资料和开展条件而调整分寸、改变方式、优化效劳、实现转型。 为此，要朝着现代化目标迅速全面调整和改进城市治理体系，要由此着眼和入手全面深化城市管理体制改革，确保在城市治理上形成有利于就业优先政策实施的合力。 三、按照中央精神深化城市管理体制改革 中央对城市管理历来很重视。早在中共七届二中全会上，中央就提出：“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。〞 []这是“进京赶考〞的一个重大考题，也是建设新中国的一个初心，还是中央一以贯之抓城市工作的一条主线。 70多年来，中央一直都把城市管理和城市规划建设关联起来、综合考虑，系统把握、统筹推进城市管理体制改革，及时调整优化城市管理体制机制、特别是城市治理体系，及时促进改善城市的规划建设与管理，及时加强城管城建的政策指导和制度建设，确保了城市管理与城市建设协调配合、与时俱进。城市管理体制改革就是这样持续展开和不断深化的。 1978年3月6日召开第三次城市工作会议，同年4月4日公布中共中央关于加强城市建设工作的意见。可以说，中国城市管理体制改革行动在先、实践已久，但城市管理体制改革这个提法，是在2022年2月6日公布的中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的假设干意见中才正式提出的。 改革开放前期，城市管理体制改革已经成为深化经济体制改革必然要涉及的重要层面。1984年10月召开的中共十二届三中全会作出的中共中央关于经济体制改革的决定强调：“城市政府应该集中力量搞好城市规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治。市长的工作重点也应逐步转移到城市建设管理的轨道上来。〞 []这说明，城市管理体制改革已经深入到行政体制层面上，明确表达出了深层次的国家治理内涵。 随着依法治国、依法行政的推进，自1996年10月1日施行中华人民共和国行政处分法起，城市管理体制改革持续以城管执法体制改革为主流，持续20多年至今未辍。十八届三中全会在深化行政执法体制改革局部明确提出要“理顺城管执法体制，提高执法和效劳水平。〞 这说明，中央已经把城市管理体制改革纳入全面深化改革战略了，尽管当时只强调并突出城市管理执法体制改革。 随着新型城镇化的启动和推进、城市化率的快速增长，城市治理问题也同时增多，对城市管理水平提出了新的更高的要求。于是，2022年12月，中央召开第四次城市工作会议，发布中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见，首次正式提出了城市管理体制这一范畴及其构建目标和改革部署，当然也再次突出了城市执法体制改革这一重点。2022年2月公布的中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的假设干意见，首次正式提出改革城市管理体制、完善城市治理机制，标志着城市管理体制改革被确立为一项全国性的重大改革任务。 进入新时代以来，城市管理体制改革开启了城市治理现代化的新方向。这主要是随着全面深化改革战略的深度实施、党和国家机构改革的有序完成而提出来的。 2022年10月召开的中共十九届六中全会作出了中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化假设干重大问题的决定，在第五局部提出要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系〞，把完善国家行政体制摆到了首要位置。这标志着包括城市管理体制在内的整个国家行政体制要朝着治理现代化方向加快完善。 城市管理体制改革至少包括四层重要内容：一是城市管理在国家管理中的功能和职能的科学梳理、合理设定与法定化;二是城市治理体系在国家治理体系中根本地位、内部关系和运行规那么的总体把握、科学设定与制度化;三是城市管理的垂直工作体系和工作机制的有效性与健全性改革;四是城市管理的依据、范围、权能、地位、作用、方式、手段、责任、保障等在各级地方政府治理架构中的具体把握、科学厘定、合理规定和实际确定。 四、城市管理体制依然存在不少问题，改革任重道远 从40多年的改革